Odpowiedzialność państwa za wypowiedzi urzędnika

17 kwietnia Europejski Trybunał Sprawiedliwości wydał orzeczenie w sprawie dotyczącej wypowiedzi urzędnika w mediach. Można z tego orzeczenia wnioskować, że Skarb Państwa "odpowiada za wypowiedzi urzędnika, które ze względu na formę i okoliczności sprawiają wrażenie, że są oficjalnym stanowiskiem władz, a nie prywatną opinią" (sygn. C-470/03). Ten wyrok warto czytać również w kontekście publikacji w internetowych serwisach policji ("przestępca internetowy zatrzymany"; por. Zatrzymano 24-latka za pobranie pliku), czy burzliwej wymiany zdań między przedstawicielami Money.pl i Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (por. Medialny dialog serwisu z urzędem (i odwrotnie)).

O Wyroku ETS pisze m.in. dzisiejsza Rzeczpospolita w tekście Funkcjonariusz publiczny musi ważyć słowa: "Decydujące jest to, czy adresaci mogą przyjąć, że prezentowane stanowisko urzędnik wyraża w granicach swoich kompetencji służbowych. Sprawa w ETS dotyczyła firmy AGM, włoskiego producenta podnośników samochodowych, i jego interesów w Finlandii. Eksperci przeprowadzili kontrolę tych urządzeń i wykryli w nich wady. Podejrzewali, że podnośniki nie spełniają wymogów określonych w przepisach. Firma je poprawiła, a ostateczna decyzja, czy urządzenia są odpowiednie, miała należeć do jednostki certyfikującej". O wyroku również w Gazecie Prawnej: "Państwu można przypisać tego rodzaju wypowiedzi urzędnika, które ze względu na okoliczności i formę stwarzają u adresatów wrażenie, że chodzi o oficjalne stanowisko państwa, a nie o prywatną opinię urzędnika. Decydującym kryterium w kwestii, czy wypowiedzi urzędnika zostaną przypisane państwu, jest to, czy adresaci tych wypowiedzi mogą w rozsądny sposób przyjąć w danych okolicznościach, że jest to stanowisko, które urzędnik wyraża w ramach swych kompetencji służbowych. W związku z tym wypowiedzi urzędnika przedstawiające maszynę, której zgodność z Dyrektywą 98/37/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. (…) została stwierdzona jako niezgodna z odnoszącą się do niej normą zharmonizowaną i jako niebezpieczną, stanowią, o ile można je przypisać państwu, naruszenie art. 4 ust. 1 tej Dyrektywy".

Sam wyrok i inne dokumenty w sprawie dostępne są w serwisie internetowym Europejskiego Trybunału Wspólnot Europejskich (ETS). Chodzi o Wyrok Trybunału (Wielka Izba) z dnia 17 kwietnia 2007 w sprawie C-470/03 mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 234 WE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Tampereen käräjäoikeus (sąd pierwszej instancji w Tampere; Finlandia) postanowieniem z dnia 7 listopada 2003 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 11 listopada 2003 r., w postępowaniu: A.G.M.-COS.MET Srl przeciwko Suomen valtio, Tarmowi Lehtinenowi. Czytamy tam m.in.

(...)
W tych okolicznościach, Tampereen käräjäoikeus postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

„1) Czy prawidłowe jest uznanie, że zaistniał środek o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych w rozumieniu art. 28 WE lub środek, od podjęcia którego należy się powstrzymać w rozumieniu art. 10 ust. 2 WE, gdy urzędnik administracji państwowej, [działający jako] ekspert w dziedzinie bezpieczeństwa pracy, lecz nie posiadający kompetencji do wydawania decyzji, wypowiada się – po wszczęciu procedury nadzoru rynku, lecz przed wydaniem jakiejkolwiek decyzji – w głównym wydaniu dziennika telewizyjnego na kanale ogólnokrajowym, w dziennikach o szerokim zasięgu oraz wobec organizacji handlowych lub zawodowych w ten sposób, że stwierdzenia, wygłaszane bezpośrednio przez niego lub powtórzone przez inne osoby, na temat niebezpieczeństwa, które przedstawia dla zdrowia, a nawet życia osób urządzenie wprowadzane na rynek przez określonego producenta, mogą skutkować powstaniem negatywnego wizerunku tego urządzenia i utrudniać jego sprzedaż?

2) Czy dyrektywę […] należy interpretować w ten sposób, że podnośnik do obsługi pojazdów jest niezgodny z zasadniczymi przepisami bezpieczeństwa ustanowionymi w tej dyrektywie, jeżeli urządzenie to nie zostało wykonane w sposób zgodny z normą SFS-EN 1493 i nie uwzględniono przy projektowaniu jego budowy możliwości umieszczenia pojazdu na ramionach nośnych w dwie strony oraz że przy obliczeniu oporu każdego z tych ramion nośnych nie przewidziano najmniej korzystnych warunków podnoszenia?

3) a) Jeżeli na pytanie pierwsze zostanie udzielona odpowiedź twierdząca, to czy działania urzędnika opisane w tym pytaniu są nieproporcjonalne w stosunku do godnego pochwały celu ochrony zdrowia i życia osób, i są w związku z tym niezgodne z Traktatem WE, nawet wówczas, gdy na drugie pytanie również zostanie udzielona odpowiedź twierdząca, jeżeli wziąć pod uwagę charakter tych działań, a w szczególności okoliczność, że możliwe było poinformowanie o tych ewentualnych zagrożeniach i zapobieżenie wystąpieniu niebezpieczeństwa przy użyciu innych środków niż środki wskazane w pierwszym pytaniu, jeżeli te działania miały miejsce zanim nawet właściwe władze wydały decyzję w sprawie nadzoru rynku i jeżeli ze względu na to, że odnosiły się konkretnie do określonego produktu, mogły utrudnić jego sprzedaż?

b) Jeżeli ocena proporcjonalności podniesiona w trzecim pytaniu ppkt a) należy do właściwości sądu krajowego, to czy ma ona dotyczyć przede wszystkim ewentualnej niezgodności ze wspólnotowymi lub krajowymi przepisami dotyczącymi bezpieczeństwa, czy też okoliczności ujawnienia tej niezgodności?

4) Czy działania urzędnika opisane w pierwszym pytaniu prejudycjalnym, w okolicznościach wskazanych powyżej w trzecim pytaniu ppkt a) mogą być uzasadnione wolnością wyrażania opinii zagwarantowaną w art. 10 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, nawet jeśli byłyby niezgodne z art. 28 i 30 WE lub z art. 10 WE?

5) a) Jeżeli działania urzędnika opisane w pierwszym pytaniu są niezgodne z art. 28 WE i 30 WE lub z art. 10 WE, to czy naruszenie jest wystarczająco oczywiste i poważne, aby w razie spełnienia pozostałych przesłanek odpowiedzialności, państwo miało zgodnie z prawem wspólnotowym obowiązek naprawienia szkody mogącej powstać wskutek jego działań dla przedsiębiorstwa sprzedającego to urządzenie?

b) Czy naruszenie wskazane w ppkt a) jest oczywiste i poważne nawet w przypadku, w którym właściwemu organowi (lub właściwemu urzędnikowi), posiadającemu kompetencję do wydawania decyzji nie można zarzucić żadnego błędu ani niedbalstwa oraz gdy ten organ (lub urzędnik) nigdy nie zatwierdził zarzucanych działań ani nie podjął czynności, która spowodowałaby, że działania te wywołałyby rzeczywiste skutki?

c) Czy z art. 10 WE, a w szczególności z ust. 2, mogą wynikać dla jednostek prawa w okolicznościach wskazanych w pierwszym pytaniu?

d) Czy poza odpowiedzialnością państwa, sam urzędnik może również odpowiadać na podstawie prawa wspólnotowego i na takich samych zasadach za swe działania, jakie opisano w pierwszym pytaniu, jeżeli są one niezgodne z prawem wspólnotowym?

e) Czy uzyskanie odszkodowania na podstawie prawa wspólnotowego jest praktycznie niemożliwe lub nadmiernie utrudnione, gdy prawo krajowe jedynie wówczas pozwala na naprawienie innej szkody materialnej, niż szkoda rzeczowa lub na osobie, gdy szkoda powstała w wyniku czynu karalnego lub wykonywania władzy publicznej, a w innych przypadkach, gdy zaistnieją szczególnie poważne względy do przyznania odszkodowania?

6) a) Jeżeli odszkodowanie za szkodę wynikającą z naruszenia - w tym również z niedbalstwa - przepisów dotyczących swobodnego przepływu towarów następuje w zastosowaniu prawa krajowego, to czy prawo wspólnotowe wymaga, aby to odszkodowanie stanowiło skuteczną i odstraszającą sankcję i czy jest niezgodne z przepisami prawa wspólnotowego dotyczącymi odpowiedzialności, aby urzędnik, który dopuścił się naruszenia lub niedbalstwa w rozumieniu prawa krajowego odpowiadał za szkodę jedynie w rozsądnym wymiarze, który niekoniecznie będzie odpowiadać pełnemu rozmiarowi szkody, a nawet był w pełni zwolniony z odpowiedzialności, w przypadku w którym można by mu było zarzucić jedynie lekkie niedbalstwo, lub aby urzędnik i państwo odpowiedzialne za błąd lub niedbalstwo urzędnika mogli być obowiązani do naprawienia innej szkody materialnej, niż szkoda rzeczowa lub na osobie, gdy szkoda powstała w wyniku czynu karalnego lub wykonywania władzy publicznej, a w innych przypadkach, gdy zaistnieją szczególnie poważne względy do przyznania odszkodowania?

b) Jeżeli którekolwiek z wskazanych powyżej w ppkt a) ograniczeń odpowiedzialności jest niezgodne z prawem wspólnotowym, to czy orzeczenie przyznające odszkodowanie zgodnie z prawem krajowym powinno wyłączyć stosowanie tego ograniczenia względem urzędnika, o którym mowa, nawet gdyby skutkowało to dla niego bardziej surowym i szerszym obowiązkiem naprawienia szkody niż przewidziano to w przepisach krajowych?”
(..)

W przedmiocie pytań prejudycjalnych Trybunał zajął następujące stanowiska:

W przedmiocie swobodnego przepływu towarów (pierwsze, trzecie i czwarte pytanie)

49 W pierwszym, trzecim i czwartym pytaniu prejudycjalnym, sąd krajowy dąży zasadniczo do ustalenia czy po pierwsze, w okolicznościach sprawy zawisłej przed sądem krajowym zachowanie T. Lehtinena, polegające na udzieleniu różnych publicznych wypowiedzi, może zostać przypisane państwu fińskiemu, po drugie, czy to zachowanie powoduje powstanie utrudnienia w swobodnym przepływie towarów w rozumieniu art. 28 WE i po trzecie, w jakim stopniu zachowanie to może być uzasadnione ze względu na wolność wyrażania opinii lub ze względu na cel ochrony bezpieczeństwa i zdrowia.

50 Na wstępie należy przypomnieć, że gdy jakaś dziedzina jest przedmiotem wyczerpującej harmonizacji wspólnotowej, wszystkie związane z nią przepisy krajowe powinny być oceniane w świetle tych przepisów harmonizujących, a nie prawa pierwotnego (wyroki z dnia 12 października 1993 r. w sprawie C-37/92 Vanacker i Lesage, Rec. str. I-4947, pkt 9; z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie C-324/99 DaimlerChrysler, Rec. str. I-9897, pkt 32; z dnia 11 grudnia 2003 r. w sprawie C-322/01 Deutscher Apothekerverband, Rec. str. I-14887, pkt 64 i z dnia 14 grudnia 2004 r. w sprawie C-309/02 Radlberger Getränkegesellschaft i Spitz, Rec. str I-11763, pkt 53).

51 Należy więc ustalić, czy harmonizacja dokonana na podstawie dyrektywy wyłącza ocenę zgodności przedmiotowego zachowania z art. 28 WE.

52 W tym względzie należy przypomnieć, że dyrektywa ma na celu, zgodnie z motywami drugim, szóstym, siódmym i dziewiątym zapewnienie swobodnego przepływu maszyn na rynku wewnętrznym oraz spełnienie nadrzędnych i zasadniczych wymagań w zakresie ochrony zdrowia i bezpieczeństwa w dziedzinie tych maszyn poprzez zastąpienie systemem zharmonizowanym krajowych systemów certyfikacji zgodności. W tym celu, w szczególności w art. 3 dyrektywy i w załączniku I do tej dyrektywy wyliczone są zasadnicze wymagania w zakresie ochrony zdrowia i bezpieczeństwa, które powinny spełniać maszyny i elementy bezpieczeństwa produkowane w państwach członkowskich. Zgodnie z art. 4 dyrektywy, państwa członkowskie nie mogą ograniczyć wprowadzania do obrotu maszyn, które są zgodne z tymi wymaganiami zasadniczymi i jedynie w przypadkach, w których później pojawią się zagrożenia, państwa członkowskie podejmują właściwe środki na warunkach określonych w art. 7.

53 Wobec tego, mając na uwadze charakter dyrektywy, jej cele i treść art. 3, 4 i 7 należy stwierdzić, że stanowi ona wyczerpującą harmonizację wspólnotową nie tylko w zakresie przepisów dotyczących zasadniczych wymagań bezpieczeństwa maszyn i certyfikacji ich zgodności z tymi wymaganiami, ale również w zakresie przepisów dotyczących działań, które mogą zostać podjęte przez państwa członkowskie względem maszyn uznanych za zgodne z tymi wymaganiami.

54 W związku z tym, wszelkie środki krajowe, które obejmuje zakres wskazanych artykułów dyrektywy powinny być oceniane według przepisów tej dyrektywy, a nie postanowień traktatu, w szczególności również nie według art. 28 WE.

W przedmiocie wystąpienia utrudnienia, które należy przypisać państwu (pytanie pierwsze)

55 Mając na uwadze pkt 52 i następne niniejszego wyroku, należy przeformułować pierwsze pytanie sądu krajowego w ten sposób, że zmierza on zasadniczo do ustalenia, czy istnieje możliwość zakwalifikowania opinii wyrażonej publicznie przez T. Lehtinena jako utrudnienia w swobodnym przepływie towarów w rozumieniu art. 4 ust. 1 dyrektywy, które można przypisać państwu fińskiemu.

56 W tym względzie należy wskazać, że możliwość przypisania wypowiedzi urzędnika państwu zależy w szczególności od tego, w jaki sposób wypowiedzi te mogły zostać odebrane przez adresatów.

57 Decydującym kryterium w kwestii, czy wypowiedzi urzędnika będą przypisane państwu jest to, czy adresaci tych wypowiedzi mogą w rozsądny sposób przyjąć w danych okolicznościach, że jest to stanowisko, które urzędnik wyraża w ramach swych kompetencji służbowych.

58 W tym zakresie, do sądu krajowego należy ocena, w szczególności czy:

– urzędnik ma generalnie kompetencję w danej dziedzinie;

– urzędnik rozpowszechnia swe wypowiedzi pisemne przy użyciu oficjalnego papieru z nagłówkiem właściwego organu;

– urzędnik udziela wywiadów telewizyjnych w pomieszczeniu służbowym;

– urzędnik nie informuje, że jego wypowiedź ma charakter opinii prywatnej i że odbiega ona od oficjalnego stanowiska właściwego organu, oraz

– właściwe organy państwa nie podejmują niezwłocznie kroków koniecznych do zatarcia powstałego u adresatów wypowiedzi urzędnika wrażenia, że chodzi o oficjalne stanowisko państwa.

59 Do rozpatrzenia pozostała kwestia, czy sporne wypowiedzi – przyjmując, że należy je przypisać państwu fińskiemu – naruszają art. 4 ust. 1 dyrektywy.

60 W tym względzie należy wskazać, że jako utrudnienie należy zakwalifikować każdy środek mogący bezpośrednio lub pośrednio, rzeczywiście lub potencjalnie utrudnić wewnątrzwspólnotową wymianę handlową (zob. podobnie, ww. wyrok w sprawie Dassonville, pkt 5 oraz z dnia 9 lutego 1999 r. w sprawie C-383/97 Van der Laan, Rec. str. I-731, pkt 18). Zasada ta ma zastosowanie również do wykładni art. 4 ust. 1 dyrektywy.

61 Jak wynika z art. 4 ust. 1 dyrektywy, ustanowiony w niej zakaz ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy dana maszyna jest zgodna przepisami dyrektywy. Zaś w niniejszej sprawie produkowane przez AGM podnośniki są objęte domniemaniem zgodności wynikającym z art. 5 ust. 1 dyrektywy, ponieważ zostały certyfikowane jako zgodne z dyrektywą i noszą one oznakowanie zgodności „CE” określone w art. 10.

62 Jednakże domniemanie zgodności nie skutkuje tym, że państwa członkowskie nie mogą podjąć działań w sytuacji, w której pojawią się zagrożenia. Przeciwnie, zgodnie z art. 7 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy państwo członkowskie jest zobowiązane do podjęcia wszelkich właściwych środków mających na celu wycofanie maszyny z obrotu, jeżeli stwierdzi, że użytkowana zgodnie z jej zamierzonym przeznaczeniem, może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa osób lub mienia. Zgodnie z art. 7 ust. 1 akapit drugi dyrektywy państwo członkowskie jest wówczas zobowiązane do niezwłocznego powiadomienia Komisji o takim środku i do podania uzasadnienia swej decyzji.

63 Z postanowienia sądu krajowego wynika, że właściwe władze nie stwierdziły wystąpienia zagrożenia, nie podjęły środków mających na celu wycofanie spornych podnośników z obrotu, ani tym bardziej nie poinformowały one Komisji o takich środkach.

64 W związku z powyższym, ponieważ podnośniki były objęte domniemaniem zgodności, państwo powinno było dochować ustanowionego w art. 4 ust. 1 dyrketywy zakazu stosowania ograniczeń w ich swobodnym przepływie.

65 Sporne wypowiedzi, przedstawiające wskazane podnośniki w różnych środkach przekazu oraz w szeroko rozpowszechnionych raportach jako niezgodne z normą EN 1493:1998 i jako niebezpieczne, mogą przynajmniej pośrednio i potencjalnie utrudnić wprowadzenie tych maszyn do obrotu.

66 Mając na uwadze powyższe, na pierwsze pytanie należy odpowiedzieć w ten sposób, że państwu można przypisać wypowiedzi urzędnika, które ze względu na okoliczności i formę stwarzają u adresatów wrażenie, że chodzi o oficjalne stanowisko państwa, a nie o prywatną opinię urzędnika. Decydującym kryterium w kwestii, czy wypowiedzi urzędnika zostaną przypisane państwu jest to, czy adresaci tych wypowiedzi mogą w rozsądny sposób przyjąć w danych okolicznościach, że jest to stanowisko, które urzędnik wyraża w ramach swych kompetencji służbowych. W związku z tym wypowiedzi urzędnika przedstawiające maszynę, która została certyfikowana jako zgodna z dyrektywą, jako niezgodną z odnoszącą się do niej normą zharmonizowaną i jako niebezpieczną stanowią, o ile można je przypisać państwu, naruszenie art. 4 ust. 1 dyrektywy.

W przedmiocie uzasadnienia utrudnienia (trzecie i czwarte pytanie)

67 Sąd krajowy zmierza zasadniczo do ustalenia, czy w przypadku, w którym zachowanie T. Lehtinena można przypisać państwu fińskiemu, może ono zostać uzasadnione względami ochrony zdrowia lub wolności wyrażania opinii.

– W przedmiocie uzasadnienia ze względu na cel ochrony zdrowia

68 Dyrektywa w sposób precyzyjny reguluje kwestie ochrony zdrowia, gdy może być ono zagrożone poprzez używanie maszyn uznanych za zgodne z dyrektywą. Artykuł 7 ust. 1 umożliwia państwu członkowskiemu, które stwierdziło wystąpienie takiego zagrożenia podjęcie wszelkich właściwych środków mających na celu wycofanie takich maszyn z obrotu, zakaz wprowadzania ich do obrotu, oddawania do użytku lub eksploatacji albo ograniczenie swobodnego przepływu tych produktów. Poza tymi środkami dyrektywa nie zezwala na zastosowanie innych ograniczeń związanych z ochroną zdrowia.

69 W tym względzie, jak już wskazano w pkt 63 niniejszego wyroku, właściwe władze fińskie nie przyjęły żadnego środka na podstawie art. 7 dyrektywy.

70 Mając na uwadze, że przepisy dotyczące wymogów bezpieczeństwa w zakresie wprowadzania maszyn do obrotu, mające wpływ na swobodny przepływ towarów, są zharmonizowane w sposób wyczerpujący na szczeblu wspólnotowym, państwo członkowskie nie może się powoływać na względy ochrony zdrowia poza ramami prawnymi określonymi w art. 7 dyrektywy.

71 W związku z tym, zachowanie T. Lehtinena, o ile można je przypisać państwu fińskiemu, nie może być uzasadnione względami ochrony zdrowia.

– W przedmiocie uzasadnienia ze względu na wolność wyrażania opinii

72 Zgodnie z art. 10 ust. 1 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, wolność wyrażania opinii przysługuje wszystkim osobom podlegającym jurysdykcji państw członkowskich. Wolność ta stanowi fundamentalną zasadę każdego społeczeństwa demokratycznego. Jednakże państwo członkowskie nie może się powoływać na wolność wyrażania opinii swych urzędników w celu uzasadniania utrudnień i w ten sposób uchylać się od swej odpowiedzialności w ramach prawa wspólnotowego.

73 Mając na uwadze powyższe, na trzecie i czwarte pytanie należy odpowiedzieć, że w takich okolicznościach, jakie wystąpiły w postępowaniu przed sądem krajowym, naruszenie art. 4 ust. 1 dyrektywy poprzez zachowanie urzędnika – jeżeli można je przypisać państwu członkowskiemu - nie może być uzasadnione ani względami ochrony zdrowia, ani wolnością wyrażania opinii przez urzędników.

W przedmiocie zgodności przedmiotowych podnośników z dyrektywą 98/37 (pytanie drugie)

74 Z analizy przeprowadzonej w pkt 60 - 65 niniejszego wyroku wynika, że brak jest konieczności udzielania odpowiedzi na pytanie drugie.

W przedmiocie odpowiedzialności państwa fińskiego i jego urzędników (pytania piąte i szóste)

75 W pytaniach piątym i szóstym sąd krajowy zmierza zasadniczo do ustalenia, czy – zakładając, że wystąpiło naruszenie art. 28 WE i 30 WE lub art. 10 WE – spełnione są przesłanki powstania odpowiedzialności państwa fińskiego na podstawie prawa wspólnotowego, czy prawo wspólnotowe pozwala na to, by można było pociągnąć do odpowiedzialności urzędnika, którego zachowanie jest przedmiotem sporu, lub tego wymaga, i w jakim zakresie przesłanki ponoszenia tej odpowiedzialności wymagają wykładni prawa fińskiego zgodnej z prawem wspólnotowym.

76 Mając jednak na uwadze uwagi zawarte w pkt 50 - 53 niniejszego wyroku, na pytanie sądu krajowego należy odpowiedzieć rozpatrując ewentualne naruszenie art. 4 ust. 1 dyrektywy.

Co do przesłanek powstania odpowiedzialności państwa fińskiego [piąte pytanie ppkt a) - c)]

77 W pytaniu piątym ppkt a) - c) sąd krajowy zmierza zasadniczo do ustalenia, czy w takich okolicznościach jak te, które leżą u podstaw postępowania przed sądem krajowym, naruszenia prawa wspólnotowego są wystarczająco istotne, aby powstała pozaumowna odpowiedzialność państwa fińskiego oraz czy jednostki działające na rynku mogą powoływać się na prawa względem państw członkowskich.

78 Co się tyczy przesłanek, które muszą wystąpić, aby państwo członkowskie było zobowiązane do naprawienia szkody wyrządzonej jednostce, z orzecznictwa Trybunału wynika, że istnieją trzy takie przesłanki, a mianowicie: naruszona norma prawna jest dla jednostek źródłem uprawnień, naruszenie jest wystarczająco istotne i istnieje bezpośredni związek przyczynowy między naruszeniem ciążącego na państwie zobowiązania a poniesioną przez poszkodowanego szkodą. Ocena tych przesłanek zależy od danych okoliczności. (wyroki z dnia 5 marca 1996 r. w sprawach C-46/93 i C-48/93 Brasserie du pecheur i Factortame, Rec. str. I-1029, pkt 51; z dnia 2 kwietnia 1998 r. w sprawie C-127/95 Norbrook Laboratories, Rec. p. I-1531, pkt 107 i z dnia 4 lipca 2000 r. w sprawie C-424/97 Haim, Rec. str. I-5123, pkt 36).

79 Co się tyczy pierwszej przesłanki, wystarczy stwierdzić, że art. 4 ust. 1 dyrektywy ma na celu przyznanie jednostkom działającym na rynku praw, na które mogą się powoływać względem państw członkowskich.

80 Co się tyczy drugiej przesłanki, rozstrzygające znaczenie dla stwierdzenia, że naruszenie prawa wspólnotowego jest wystarczająco istotne, ma oczywiste i poważne wykroczenie przez państwo członkowskie poza granice przysługującego mu swobodnego uznania (zob. ww. wyrok w sprawie Brasserie du pecheur i Factortame, pkt 55).

81 Należy przypomnieć w tym względzie, iż Trybunał orzekł już, że jeżeli dane państwo członkowskie posiada w chwili popełnienia naruszenia jedynie wyraźnie ograniczony zakres swobodnego uznania, lub w ogóle go nie posiada, zwykłe niedochowanie prawa wspólnotowego może wystarczyć dla stwierdzenia, że wystąpiło wystarczająco istotne naruszenie (zob. ww wyrok w sprawie Norbrook Laboratories, pkt 109 i cytowane orzecznictwo).

82 Zaś obowiązki ustanowione w art. 4 ust. 1 dyrektywy nie przyznają państwom członkowskim zakresu swobodnego uznania. Jedynie bowiem art. 7 dyrektywy dotyczy sytuacji, w której, w przedmiocie maszyny uznanej za zgodną z wymogami dyrektywy, wystąpią w okresie późniejszym wątpliwości co do jej zgodności z tymi wymogami oraz określa właściwe środki, które należy podjąć w takiej sytuacji. Wobec tego należy stwierdzić, że naruszenie art. 4 ust. 1 dyrektywy poprzez takie wypowiedzi, jak te, które są przedmiotem postępowania przed sądem krajowym, o ile można je przypisać państwu członkowskiemu, jest wystarczająco istotne.

83 Co się tyczy trzeciej przesłanki, do sądów krajowych należy zbadanie, czy istnieje bezpośredni związek przyczynowy między naruszeniem ciążącego na państwie zobowiązania a poniesioną przez poszkodowanego szkodą (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Brasserie du pecheur i Factortame, pkt 65 oraz wyrok z dnia 23 maja 1996 r. w sprawie C-5/94 Hedley Lomas, Rec. str. I-2553, pkt 30).

84 W niniejszej sprawie wydaje się, że - o ile sąd krajowy nie dokona odmiennej oceny - sporne wypowiedzi doprowadziły do spadku obrotów AGM w latach 2000 - 2002 oraz do spadku marży zysku w latach 2001 i 2002. Ponadto, wpływ tych wypowiedzi na sytuację na rynku został przewidziany przez samo ministerstwo spraw społecznych i zdrowia.

85 Trzy omówione powyżej przesłanki są konieczne i wystarczające do powstania po stronie jednostek prawa do odszkodowania, co nie wyklucza możliwości dochodzenia odpowiedzialności państwa na mniej restrykcyjnych zasadach na podstawie prawa krajowego (zob. ww. wyrok w sprawie Brasserie du pecheur i Factortame, pkt 66).

86 Mając na uwadze powyższe, należy odpowiedzieć, że art. 4 ust. 1 dyrektywy powinien być interpretowany w ten sposób, że po pierwsze nadaje jednostkom prawa i po drugie, nie pozostawia państwom członkowskim w niniejszej sprawie jakiegokolwiek zakresu swobodnej oceny co do maszyn zgodnych z tą dyrektywą lub za takie uznanych. Brak poszanowania tego przepisu wynikający z wypowiedzi urzędnika państwa członkowskiego, o ile można je przypisać temu państwu, stanowi wystarczająco istotne naruszenie prawa wspólnotowego, by powstała odpowiedzialność tego państwa.

Co do ograniczeń odpowiedzialności wynikających z przepisów prawa krajowego mających zastosowanie do odpowiedzialności państwa fińskiego [pytanie piąte ppkt e) i pytanie szóste ppkt a), w części]

87 Sąd krajowy zmierza zasadniczo do ustalenia, czy prawo krajowe może ustanawiać dodatkowe, szczególne przesłanki w zakresie naprawienia przez państwo szkód, lub czy należy uznać, że tego rodzaju ograniczenia odpowiedzialności, jakie są przewidziane w prawie fińskim powodują, że naprawienie szkody wynikającej z naruszenia przez państwo członkowskie art. 4 ust. 1 dyrektywy jest nadzwyczaj utrudnione a nawet niemożliwe.

88 Na wstępie należy podkreślić, że odpowiedzialność państwa członkowskiego na podstawie prawa wspólnotowego nie ma na celu odstraszenia lub wymierzenia sankcji, lecz naprawienie szkód poniesionych przez jednostki wskutek naruszenia prawa wspólnotowego przez państwa członkowskie.

89 Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że jeżeli spełnione są przesłanki roszczenia odszkodowawczego wynikające z prawa wspólnotowego, do państwa członkowskiego należy naprawienie szkody na podstawie krajowych przepisów dotyczących odpowiedzialności. Należy ponadto zauważyć, że przesłanki materialne i formalne w zakresie naprawienia szkody, określone w ustawodawstwie poszczególnych krajów, nie mogą być mniej korzystne, niż w przypadku podobnych roszczeń o charakterze wewnętrznym i nie mogą być ustalone w sposób powodujący, że uzyskanie odszkodowania będzie praktycznie niemożliwe lub nadmiernie utrudnione (zob. podobnie, wyroki z dnia 19 listopada 1991 r. w sprawach C-6/90 i C-9/90 Francovich i. in., Rec. p. I-5357, pkt 42 i 43 oraz ww. wyrok w sprawie Norbrook Laboratories, pkt 111).

90 W związku z tym prawo wspólnotowe nakłada obowiązek skutecznego naprawienia szkody i nie dopuszcza żadnej dodatkowej przesłanki w prawie państwa członkowskiego, która powodowałaby, że uzyskanie odszkodowania lub innego rodzaju naprawienie szkody byłoby nadmiernie utrudnione.

91 W tym względzie, z informacji przedstawionych przez sąd krajowy wynika, że mające zastosowanie w sprawie przed sądem krajowym przepisy prawa fińskiego dotyczące odpowiedzialności uzależniają zaistnienie roszczenia o naprawienie szkód innych niż szkody rzeczowe lub szkody na osobie od tego, by szkoda powstała w wyniku czynu karalnego lub wykonywania władzy publicznej albo zaistniały szczególnie poważne względy do przyznania odszkodowania. Zdaniem sądu krajowego, zachowania T. Lehtinena nie można jednak zakwalifikować jako jeden z tych wyżej wskazanych przypadków, co utrudniłoby naprawienie szkody poniesionej przez AGM.

92 W tej sytuacji prawo do odszkodowania powstaje, jeżeli zostanie ustalone, że naruszony przepis prawa jest źródłem uprawnień jednostek i że istnieje bezpośredni związek przyczynowy między tym wystarczająco istotnym naruszeniem prawa a szkodą, jaką poniósł zainteresowany. Te trzy warunki są bowiem niezbędne i wystarczające do powstania po stronie jednostki prawa do odszkodowania (zob. podobnie, wyrok z dnia 13 czerwca 2006 r. w sprawie C-173/03 Traghetti del Mediterraneo, Rec. str. I-5177, pkt 44 i 45 oraz cytowane orzecznictwo).

93 W niniejszej sprawie nie można wykluczyć, że wystarczająco istotne naruszenie prawa wspólnotowego, mogące spowodować powstanie odpowiedzialności państwa fińskiego wynika z zachowania, które można mu przypisać, i które nie stanowi jednego z przypadków określonych w zawężający sposób przez mające zastosowanie prawo krajowe.

94 Ponadto odszkodowanie, do którego zobowiązane są państwa członkowskie za szkody wyrządzone przez nie jednostkom poprzez naruszenie prawa wspólnotowego winno być współmierne do poniesionej szkody. W braku przepisów wspólnotowych w tej dziedzinie porządek prawny każdego z państw członkowskich ustalać powinien kryteria pozwalające określić zakres odszkodowania, przy czym nie mogą one być mniej korzystne niż w przypadku podobnych roszczeń o charakterze wewnętrznym i w żadnym wypadku nie mogą być ustalone w sposób powodujący, że uzyskanie odszkodowania będzie praktycznie niemożliwe lub nadmiernie utrudnione. Przepisy krajowe ograniczające w sposób generalny podlegającą naprawieniu szkodę wyłącznie do szkód na określonych dobrach indywidualnych szczególnie chronionych, z wykluczeniem utraconych przez jednostkę korzyści, byłyby niezgodne z prawem wspólnotowym (zob. ww. wyrok w sprawie Brasserie du pecheur i Factortame, pkt 90).

95 Należy stwierdzić, że w przypadku naruszenia prawa wspólnotowego nie można dopuścić całkowitego wykluczenia utraconych korzyści z zakresu szkody podlegającej naprawieniu. Zwłaszcza bowiem w odniesieniu do sporów o charakterze gospodarczym i handlowym takie całkowite wykluczenie utraconych korzyści może w rzeczywistości spowodować, że uzyskanie naprawienia szkody stanie się niemożliwe (zob. ww. wyrok w sprawie Brasserie du pecheur i Factortame, pkt 87).

96 W związku z tym, należy odpowiedzieć, że prawo wspólnotowe nie sprzeciwia się ustanowieniu przez prawo krajowe szczególnych przesłanek w zakresie naprawienia innych szkód niż szkody rzeczowe lub szkody na osobie, pod warunkiem, że będą one ustalone w sposób, który nie spowoduje, że naprawienie szkody wynikającej z naruszenia prawa wspólnotowego będzie praktycznie niemożliwe lub nadmiernie utrudnione.

Co do osobistej odpowiedzialności urzędników [pytanie piąte, ppkt d), pytanie szóste ppkt a), w części, i ppkt b)]

97 Sąd krajowy zmierza zasadniczo do ustalenia, czy prawo wspólnotowe upoważnia, lub czy nawet zobowiązuje do ustanowienia osobistej odpowiedzialności urzędnika, którego zachowanie doprowadziło do naruszenia prawa wspólnotowego, oraz czy w danym przypadku odpowiedzialność ta może podlegać szczególnym ograniczeniom.

98 Prawo wspólnotowe nie sprzeciwia się ustanowieniu dodatkowo, poza odpowiedzialnością samego państwa członkowskiego, odpowiedzialności innego podmiotu za szkody wyrządzone jednostkom poprzez zachowanie tego podmiotu naruszające prawo wspólnotowe (zob., podobnie, ww. wyrok w sprawie Haim, pkt 32).

99 Mając na uwadze powyższe, należy odpowiedzieć, że w przypadku naruszenia prawa wspólnotowego, prawo to nie sprzeciwia się ustanowieniu odpowiedzialności urzędnika obok odpowiedzialności państwa członkowskiego, lecz tego nie wymaga.

W efekcie Trybunał orzekł:

1) Państwu można przypisać tego rodzaju wypowiedzi urzędnika, które ze względu na okoliczności i formę stwarzają u adresatów wrażenie, że chodzi o oficjalne stanowisko państwa, a nie o prywatną opinię urzędnika. Decydującym kryterium w kwestii, czy wypowiedzi urzędnika zostaną przypisane państwu jest to, czy adresaci tych wypowiedzi mogą w rozsądny sposób przyjąć w danych okolicznościach, że jest to stanowisko, które urzędnik wyraża w ramach swych kompetencji służbowych. W związku z tym wypowiedzi urzędnika przedstawiające maszynę - której zgodność z dyrektywą 98/37/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstw Państw Członkowskich odnoszących się do maszyn została stwierdzona - jako niezgodną z odnoszącą się do niej normą zharmonizowaną i jako niebezpieczną stanowią, o ile można je przypisać państwu, naruszenie art. 4 ust. 1 tej dyrektywy.

2) W takich okolicznościach, jakie wystąpiły w postępowaniu przed sądem krajowym, naruszenie art. 4 ust. 1 dyrektywy 98/37 poprzez zachowanie urzędnika - jeżeli można je przypisać państwu członkowskiemu - nie może być uzasadnione ani względami ochrony zdrowia, ani wolnością wyrażania opinii przez urzędników.

3) Artykuł 4 ust. 1 dyrektywy 98/37 powinien być interpretowany w ten sposób, że po pierwsze nadaje jednostkom prawa i po drugie, nie pozostawia państwom członkowskim w niniejszej sprawie jakiegokolwiek zakresu swobodnej oceny co do maszyn zgodnych z tą dyrektywą lub za takie uznanych. Brak poszanowania tego przepisu wynikający z wypowiedzi urzędnika państwa członkowskiego, o ile można je przypisać temu państwu, stanowi wystarczająco istotne naruszenie prawa wspólnotowego, by powstała odpowiedzialność tego państwa.

4) Prawo wspólnotowe nie sprzeciwia się ustanowieniu przez prawo krajowe szczególnych przesłanek w zakresie naprawienia innych szkód niż szkody rzeczowe lub szkody na osobie, pod warunkiem, że będą one ustalone w sposób, który nie spowoduje, że naprawienie szkody wynikającej z naruszenia prawa wspólnotowego będzie praktycznie niemożliwe lub nadmiernie utrudnione.

5) W przypadku naruszenia prawa wspólnotowego, prawo to nie sprzeciwia się ustanowieniu odpowiedzialności urzędnika obok odpowiedzialności państwa członkowskiego, lecz tego nie wymaga.

Piotr VaGla Waglowski

VaGla
Piotr VaGla Waglowski - prawnik, publicysta i webmaster, autor serwisu VaGla.pl Prawo i Internet. Członek Rady ds Cyfryzacji przy Ministrze Cyfryzacji, ekspert w Departamencie Oceny Ryzyka Regulacyjnego Ministerstwa Rozwoju, felietonista miesięcznika "IT w Administracji" (wcześniej również felietonista miesięcznika "Gazeta Bankowa" i tygodnika "Wprost"). Uczestniczył w pracach Obywatelskiego Forum Legislacji, działającego przy Fundacji im. Stefana Batorego w ramach programu Odpowiedzialne Państwo. W 1995 założył pierwszą w internecie listę dyskusyjną na temat prawa w języku polskim, Członek Założyciel Internet Society Poland, pełnił funkcję Członka Zarządu ISOC Polska i Członka Rady Polskiej Izby Informatyki i Telekomunikacji. Był również Członkiem Rady Informatyzacji przy MSWiA, członkiem Zespołu ds. otwartych danych i zasobów przy Komitecie Rady Ministrów do spraw Cyfryzacji oraz Doradcą społecznym Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej ds. funkcjonowania rynku mediów w szczególności w zakresie neutralności sieci. W latach 2009-2014 Zastępca Przewodniczącego Rady Fundacji Nowoczesna Polska, w tym czasie był również Członkiem Rady Programowej Fundacji Panoptykon. Więcej >>