Ogarnąć jakoś proces tworzenia spójnego prawa

Resortowość albo koordynacja prac nad wykorzystaniem technik informatycznych w administracji publicznej? Dylemat jest teoretycznie rozwiązany na rzecz koordynacji, jednak resortowość w praktyce ma się dobrze. Powraca pomysł na elektroniczną kartę identyfikacji osób ubezpieczonych w Narodowym Funduszu Zdrowia, który w planie finansowym na przyszły rok przeznaczył 56 mln zł "na dalszy rozwój elektronicznego systemu rejestrowania danych medycznych". Jak się to ma do innych, realizowanych w tej chwili projektów e-governmentowych? Może by postawić jakieś wiki dla potrzeb ogarnięcia całości zagadnień regulacji społeczeństwa informacyjnego?

Gazeta Prawna w artykule Z elektroniczną kartą i PESEL do lekarza: "Ministerstwo Zdrowia przygotowało nowy projekt nowelizacji ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o finansowaniu świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych (Dz.U. nr 210, poz. 2135). Znalazły się w niej m.in. propozycje dotyczące zarówno wprowadzenia elektronicznych kart ubezpieczenia zdrowotnego, jak i uporządkowania list oczekujących w szpitalach i przychodniach na wykonanie zabiegu planowego. Jak powiedział GP Bolesław Piecha, wiceminister zdrowia, jeżeli jeszcze w sierpniu Komitet Rady Ministrów zaakceptuje projekt nowelizacji, to na początku września rząd powinien przyjąć propozycje Ministerstwa Zdrowia".

Niedawno pisałem o tym, że Minister zdrowia przedstawił projekt rozporządzenia związanego z dokumentacją medyczną. Podobnie jak w przypadku projektów aktów normatywnych resortu finansów - wydaje się, że resort zdrowia nie konsultował specjalnie swoich projektów z ministrem właściwym do spraw informatyzacji, tj. z MSWiA.

Tymczasem MSWiA przygotowuje teraz rozporządzenie do ustawy o podpisie elektronicznym określającym m.in. sposób publikacji przez administracje formularzy i wzorów pism. Nadal nie wiemy czym jest "dokument w formie elektronicznej" (por. Podania w formie dokumentu elektronicznego i inne podania oraz Elektroniczna skrzynka podawcza w administracji publicznej od 17 sierpnia). Aktów wykonawczych i ustaw wykorzystujących (odwołujących się) do elektronicznej formy komunikacji jest bardzo dużo (nawet nie dałbym rady ich teraz wszystkich wymienić bez poświęcenia dłuższej chwili na pogłębione studia nad tym tematem). Podobno w Polskim Komitecie Normalizacyjnym trwają końcowe pracę nad publikacją zawierającą wykaz terminów i definicji dotyczących informatyki zawartych w polskich i europejskich normach. Takie opracowanie należałoby również przygotować dla potrzeb procesu stanowienia prawa. Być może pewne elementy rozporządzeń można by "składać" niejako z modułów regulacyjnych, swoistych kontenerów, wszędzie tam, gdzie nie da się uniknąć przyjęcia danego rozporządzenia ze względu na to, iż ustawodawca uznał potrzebę umieszczenia w ustawach delegacji ustawowych. A te delegacje ustawowe nie zawsze wszak są takie same (w jednej będzie to delegacja do określenia wzoru, w innej formy dokumentu i struktury, w kolejnej zaś do tego mogą dojść jeszcze zasady ustalania odpłatności przy udostępnianiu, etc...).

Projektujący akty wykonawcze, na mocy których kreowany będzie (już jest) kształt elektronicznej administracji publicznej (a raczej administracji publicznej wspieranej przez informatykę, telekomunikację oraz teleinformatykę) biorą za wzór rozwiązania europejskie. Elektroniczna karta resortu zdrowia ma pełnić funkcję Europejskiej Karty Ubezpieczenia Zdrowotnego (EKUZ). Paszporty biometryczne, które niebawem będziemy stosować w Polsce również wymuszone są niejako aktami wykonawczymi Rady (rozporządzenie Rady (WE) nr 2252/2004 z dnia 13 grudnia 2004r. w sprawie norm dotyczących zabezpieczeń i danych biometrycznych w paszportach i dokumentach podróży wydawanych przez państwa członkowskie - rozporządzenie to obowiązuje bezpośrednio wszystkie państwa członkowskie). Polska chroni obecnie granicy Unii Europejskiej, zatem tym ważniejsze staje się współdziałanie systemów stosowanych na przykład przez służby graniczne. Standaryzacja takich systemów jest potrzebna nie tylko ze względu na to, by odpowiednie służby mogły ze sobą kooperować, ale również ze względu np. na stworzenie spójnego systemu ochrony danych osobowych i prywatności osób, których dane będą przez żarna administracji mielone.

Bardzo szanuję pracę legislatorów. Dużo trudniej coś sensownego napisać od początku, niż to potem skomentować lub - idąc dalej - skrytykować. Dookoła wiele czynników, które wpływają na ostateczną redakcję przepisów. Ostatecznie to osoba, która wzięła na barki tę niewdzięczną fuchę będzie ponosić za nią odpowiedzialność. Stąd – być może - tendencja do nieujawniania projektów przed ich międzyresortowymi uzgodnieniami, kiedy już projekt zyskuje bezosobowego autora zbiorowego (któremu też trudno odpowiedzialność przypisać). Jedni mają interes w podpisie kwalifikowanym, inni w tym, by nie było obowiązku stosowania takiego podpisu. Jedni oferują karty z podwójnym interfejsem, inni zaś w innej technologii. Jedni oferują zintegrowane systemy informatyczne, więc czemu się dziwić, że w zaciszu swoich gabinetów rysują scenariusze wykorzystania akurat tego, oferowanego przez nich systemu w projektowanym przez państwo rozwiązaniu e-governmentowym. Otoczenie biznesowe to tylko jeden z czynników. Wszak nikt nie może być pewnym, jaki kształt przybierze zaproponowany przepis po dowolnej Komisji Sejmowej. Trudno zabrać przedstawicielom woli Narodu prawa do zgłaszania poprawek w trakcie prac Parlamentu (chociaż pojawiały się już pomysły, by w stosunku do przedłożenia rządowego Sejm mógł się opowiedzieć albo pozytywnie, albo negatywnie, ale by już w treści nie gmerał w ustalonym, w miarę spójnym tekście).

Legislatorów nie ma zaś z kolei tak wielu. Nawet nabór do pracy w Departamencie Informatyzacji MSWiA (ogłoszenia ukazują się w Biuletynie Służby Cywilnej) nie spotyka się z żywym zainteresowaniem. Praca niewdzięczna (zawsze jakiś bloger może kilka słów za dużo napisać - czasem niesprawiedliwych - przyznaję), wymagania wysokie (wykształcenie wyższe, profilowe, z tego ostatniego teraz, wobec braku zainteresowania, powoli resort rezygnuje), a wynagrodzenie przeciwnie (wymiana komentarzy na liście ISOC-PL: "Nie ma chętnych (wszyscy w Irlandii)?" i odpowiedź: "Może zera zabrakło z tyłu paska wypłaty?").

Model działania - jak widać - jest dość skomplikowany. Ja się zaś zastanawiam, czy dążąc do spójności systemu prawa, nie wykorzystać mechanizmów stosowanych w Wikipedii. Oto 7thGuard za CNN opisuje ostatnią inicjatywę wprowadzenia nowego sposobu prac nad wnioskami patentowymi: "Liczba wniosków patentowych rośnie z roku na rok - amerykańscy rzecznicy patentowi mają dziś średnio 20 godzin na dokładne zanalizowanie projektu i zadecydowanie, czy udzielić na niego patentu". Na początku przyszłego roku ma wystartować pilotażowy system. Znamy też przykłady polskie, gdy minister Mirosław Barszcz z Ministerstwa finansów zechciał zastosować mechanizm WikiMedia do prac nad reformą systemu podatkowego (starałem się skontaktować z byłym dziś ministrem, by dowiedzieć się, jakie są jego wrażenia dotyczące możliwości stosowania tego typu rozwiązań w procesie legislacyjnym; nie udało się, ale będę jeszcze próbował). Sam kiedyś starałem się w Wikipedii rozpocząć proces zbierania definicji legalnych stosowanych w aktach prawnych dotyczących społeczeństwa informacyjnego (por. Prawo nowych technologii). Przyznaję – to spore wyzwanie dla jednej lub jedynie kilku osób.

Obecnie, zgodnie z regulaminem Rady Ministrów, projektowane i wnoszone do Laski Marszałkowskiej akty prawne wymagają uzasadnienia, jak również „Oceny skutków realizacji” (OSR). Rada Informatyzacji zastanawia się właśnie czyby nie postulować zmiany regulaminu Rady Ministrów w tym duchu, by obok oceny skutków regulacji (albo w jej ramach) znalazły się też tezy dotyczące zmian w systemach informatycznych. Ja bym chyba nawet dalej poszedł, ale wydaje się, że to się nie uda: by przy projekcie aktu prawnego należało wyszczególnić wszystkie inne akty normatywne, które związane są z daną regulacją w zakresie teleinformatyki (wymienić artykuły czy paragrafy rozporządzeń i ustaw wraz z krótkim omówieniem przy każdym z nich). Mechanizm Wiki byłby - jak mi się wydaje - przydatny również w realizacji takich postulatów i - w przypadku zaistnienia - obowiązków.

A przecież podobno w Kancelarii premiera powstaje specjalny program komputerowy do kontrolowania tempa pracy wiceministrów. W tej inicjatywie chodzi o to, by kontrolować, na jakim etapie są prace nad ustawą (rozporządzeniem), kto jest za ten etap odpowiedzialny, czy prace są realizowane w terminie itp. Prawie idealnym rozwiązaniem do realizacji takiego systemu jest chyba wiki właśnie.

Oczywiście powstaną liczne problemu: hosting, instalacja silnika, umiejętność korzystania z niego, domena (może się to komuś wydać dziwne, ale bez dedykowanej subdomeny realizowany projekt wydaje się być mało ważny w pewnych kręgach), zespół ludzi, jeszcze większy zespół ludzi, zakresy ich obowiązków, system podległości w strukturze administracji publicznej, podział władzy - bo może warto by legislatorzy sejmowi i rządowi mieli dostęp do tych samych informacji i możliwość ich aktualizowania, etc...). Takie wiki miałoby jedynie funkcję pomocniczą, bo przecież wielu słyszało o Henryku Batucie (postać fikcyjna, stworzona na potrzeby mistyfikacji, której celem stała się w latach 2004-2006 m.in. polska Wikipedia). Zapewne również takie publiczne wiki wykorzystywane w procesie stanowienia spójnego prawa, nie było by pozbawione błędów. Myślę sobie jednak, że na tym poziomie rozwoju prawodawstwa stanowiłoby bardzo przydatne narzędzie pracy...

Gdyby wyznaczyć osobę, do obowiązków której należałoby wpisywanie danych na określonych w jakiejś polityce redakcyjnej zasadach, to z czasem – jeśli by w tym projekcie pojawiły się też inne osoby (np. z innych ministerstw, z Sejmu, z urzędów centralnych, z samorządów) – ktoś musiałby stać się koordynatorem (meta redaktorem; a wiele informacji wymaga wielu meta redaktorów, którzy nie tylko sprawdzają innych – bo to kusząca perspektywa, ale sami są również odpowiedzialni nadal za aktualizację, zbieranie i publikację danych). Jeśli faktycznie mechanizm by działał – jestem przekonany, że również organizacje pozarządowe zaczęłyby czynnie uczestniczyć w aktualizacji i gromadzeniu materiału. Taki materiał na zasadach wtórnego wykorzystania informacji publicznej (to tez takie nasze zobowiązanie unijne, które – jak się wydaje – wciąż nie doczekało się realizacji) mógłby być dowolnie wykorzystywany przez innych

Wcześniej jednak trzeba odpowiedzieć na pytanie czy faktycznie zależy nam na tym, by system prawa był spójny, by było wiadomo kto jest odpowiedzialny za dane brzmienie przepisu (por. m.in. Czyszczenie dysku), a także na ile społeczeństwo ma prawo wiedzieć nad jakimi regulacjami urzędnicy właśnie pracują…