Czekając na Plan Informatyzacji Państwa na lata 2007-2010

Ze względu na dzisiejsze artykuły, które ukazały się w Pulsie Biznesu, pomyślałem, że warto jeszcze wrócić do Planu Informatyzacji Państwa, nad którym wciąż toczą się prace, a który wkrótce powinna przyjąć Rada Ministrów. Mamy już lipiec, plan zaś dotyczyć ma roku 2006. Być może zbyt daleko poszedłem komentując, że z tej racji plan może nie mieć zbyt dużego znaczenia... Być może jest inaczej (długie).

Krótkie omówienie znalazło się już w niniejszym serwisie, w notatce Plan Informatyzacji Państwa coraz bliżej. Powtórzę jedynie za ustawą, że "jest instrumentem planowania i koordynowania informatyzacji działalności podmiotów publicznych w zakresie realizowanych przez te podmioty zadań publicznych" (art. 5 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne z 17 lutego 2005).

W dzisiejszym wydaniu Pulsu Biznesu opublikowano dwa artykuły: Rząd przygotowuje się do e-rewolucji oraz Chęci to za mało. W pierwszym artykule znajdą Państwo informacje o tym, że pod względem przygotowania administracji do transformacji w drodze do społeczeństwa informacyjnego Polska zajmuje dopiero 92. miejsce (na 104 państwa), za wszystkimi krajami Unii Europejskiej (cytowany jest ranking Światowego Forum Gospodarczego) oraz, że w 2004 r. poziom zaawansowania rozwoju usług publicznych kształtował się na granicy 35 proc. (przy średniej UE 68 proc.). Cytowane są badania, zgodnie z którymi wydatki na IT w Polsce są sześć razy niższe niż średnio w UE, a pod względem dostępu do szerokopasmowego internetu zajmujemy przedostatnie miejsce. W drugim zaś artykule znalazła się m.in. moja wypowiedź ("Skoro pod koniec roku można przyjąć plan na dany rok — to znaczy, że taki plan nie ma znaczenia praktycznego"), ale myślę sobie dziś od rana nad tym i może warto coś dodać.

Zacznijmy od pełniejszego zacytowania ustawy:

Zgodnie z ustawą:

Plan ma na celu:

1) określenie organizacyjnych i technologicznych instrumentów rozwoju społeczeństwa informacyjnego;

2) koordynację realizowanych przez więcej niż jeden podmiot publiczny projektów informatycznych o publicznym zastosowaniu;

3) modernizację oraz łączenie systemów teleinformatycznych używanych do realizacji zadań publicznych;

4) zapewnienie warunków bezpieczeństwa i zgodności działania systemów teleinformatycznych używanych do realizacji zadań publicznych;

5) tworzenie warunków do rozwoju współpracy międzynarodowej w zakresie informatyzacji.

Plan zawiera:

1) określenie priorytetów rozwoju systemów teleinformatycznych używanych do realizacji zadań publicznych;

2) zestawienie oraz charakterystykę ponadsektorowych i sektorowych projektów informatycznych służących realizacji priorytetów, o których mowa w pkt 1, szacunkowe koszty realizacji tych projektów oraz wskazanie możliwych źródeł ich finansowania;

3) program działań w zakresie rozwoju społeczeństwa informacyjnego;

4) określenie zadań publicznych, które będą realizowane z wykorzystaniem drogi elektronicznej, oraz terminów rozpoczęcia ich realizacji.

Pod koniec zeszłego roku, gdy informatyzacją zajmowało się ministerstwo nauki i informatyzacji, a konkretnie minister Marciński, można było przeczytać omówienie głównych założeń administracji np. w tekście Marciński: Informatyzacja narzędziem do budowy sensownej administracji. Ustawa o informatyzacji przyjęta 17 lutego zeszłego roku zobligowała ministra właściwego ds. informatyzacji do przedstawienia Radzie Ministrów planu informatyzacji w ciągu sześciu miesięcy od wejścia jej w życie. Rada Ministrów zatem winna otrzymać plan w styczniu tego roku. W ministerstwie nauki i informatyzacji powstały w pierwszej kolejności "Założenia kierunkowe do Planu Informatyzacji Państwa" (dotyczące lat 2006-2010), a to dlatego, że ministerstwo w trudnym dla rządu czasie uznało, iż nie przygotuje Planu Informatyzacji Państwa. Dlaczego? Minister Marciński racjonalnie to wyjaśnił Polskiej Agencji Prasowej: "ponieważ chcieliśmy, aby taki projekt przedłożył już nowy minister ds. informatyzacji. Nie chcemy w zasadniczy sposób wpływać na taką lub inną wizję przyszłego rządu. To jest przemyślana od początku decyzja, a nie nasze opóźnienie". Zatem mieliśmy wybory, potem zagrożenie kolejnymi wyborami, a następnie kolejne zagrożenie wyborami. Innymi słowy - planu informatyzacji państwa nie ma ze względu na sytuację polityczną w Polsce (nie znam się na polityce, zatem tradycyjnie ten wątek pozostawię bez głębszej refleksji).

Tak czy inaczej prace nad Planem toczyły się dalej, a warto zauważyć, że taki plan informatyazcji to poważna sprawa. Nie można sobie "ot, tak" zaplanować czegoś. Jako narzędzie planowania plan informatyzacji winien być zgodny z Narodowym Planem Rozwoju na lata 2007-2013 i Krajowym Programem Reform, strategicznymi dokumentami Unii Europejskiej, by wymienić jedynie następcę inicjatywy eEurope – dokument Europejskie Społeczeństwo Informacyjne i2010...

A przecież już wcześniej, bo w 2000 roku, opracowano dokument strategiczny: Cele i kierunki rozwoju społeczeństwa informacyjnego w Polsce. Warto czasem zaglądać do tego dokumentu. Już wówczas zgłaszano postulaty jakiejś koordynacji działań oraz uruchomienia mechanizmów planowania w zakresie informatyzacji (wtedy resortowość kwitła w pełni, dlatego mówi się o różnych planach, ale mówi się też o jednej strategii, która mogłaby to ogarnąć):

...W poszczególnych resortach zostaną opracowane plany ich informatyzacji wraz z placówkami terenowymi oraz sprecyzowane oczekiwania w stosunku do systemów informatycznych innych resortów. Plany będą zawierały ocenę niezbędnych nakładów finansowych i korzyści wynikających z ich przyjęcia. W pracach tych powinni uczestniczyć niezależni eksperci w dziedzinie reorganizacji i analizy biznesowej oraz doświadczeni informatycy - analitycy systemowi. Na tej podstawie Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji z pomocą Rady Informatyki przy Prezesie Rady Ministrów opracuje kierunkową, zbiorczą strategię rozwoju teleinformatyki w administracji rządowej z uwzględnieniem zapotrzebowania na łączność, możliwości wymiany dokumentów w formie elektronicznej, istniejącej infrastruktury, kompatybilności systemów i bezpieczeństwa danych. Dla zapewnienia zgodności strategii z wymaganiami Unii Europejskiej i standardami w niej obowiązującymi zintensyfikowane zostaną zabiegi o rozszerzenie inicjatyw Komisji Europejskiej na Polskę...

A do zrobienia była masa rzeczy. Zacytuje ten fragment, zaczynający się od słów "konieczne jest szybkie":

Konieczne jest szybkie podjęcie lub przyspieszenie prac nad innymi, ogólnopolskimi systemami sektorowymi, takimi jak system ewidencji i gospodarowania majątkiem państwa, system katastralny, system informacji o terenie i planowania przestrzennego, system śledzenia przesyłek i systemy zarządzania ruchem powietrznym, morskim, kolejowym i drogowym, system zarządzania energią, monitorowania stanu środowiska i prognoz pogody, system zbierania i przetwarzania informacji statystycznych, system informacji gospodarczej i ekonomicznej, multimedialny system informacji turystycznej i kulturalnej oraz system na potrzeby sektora edukacji (por. rozdział "Edukacja informatyczna"). Niezbędne jest określenie zasad współpracy tych systemów oraz ich utrzymania i wzajemnych rozliczeń przy zachowaniu zasad rozsądnego gospodarowania dostępną już infrastrukturą. Konieczne jest sprecyzowanie zasad finansowania i współużytkowania ogólnonarodowych elementów infrastruktury informatycznej tworzonych dotychczas odrębnie w różnych sektorach (telekomunikacja, administracja, policja, nauka, kolej, energetyka, bankowość). Należy wypracować odpowiednie formy własności elementów infrastruktury używanej do świadczenia usług o charakterze publicznym.

Kodeks postępowania administracyjnego powinien zostać znowelizowany z uwzględnieniem zasad i procedur dotyczących elektronicznej wymiany danych pomiędzy resortami oraz z innymi jednostkami (m. in. gospodarczymi). Wymiana danych może zostać zapewniona poprzez zmodyfikowany system Poczty Elektronicznej Administracji Rządowej PEAR 2 (por. rozdział "Dokument i gospodarka elektroniczna"), która powinna również zapewniać łączność organów administracji państwowej z administracją samorządową. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji powinno również zorganizować szkolenia dla administratorów systemów teleinformatycznych w jednostkach administracji rządowej na temat prawnych regulacji z zakresu ochrony informacji o różnych klauzulach jawności (w tym danych osobowych) oraz bezpieczeństwa danych i metod ich zabezpieczeń. Należy również podjąć natychmiastowe działania zmierzające do stworzenia sprawnego i bezpiecznego systemu zarządzania państwem w sytuacjach kryzysowych, obejmującego również administrację samorządową. Zgodnie z obecnymi tendencjami światowymi, znajdującymi swój wyraz również w Polsce w zmianie usytuowania zagadnień związanych z ochroną ludności, system taki powinien przede wszystkim zabezpieczać łączność podczas klęsk żywiołowych i katastrof mających miejsce w czasie pokoju. System ten powinien nie tylko zapewniać łączność, lecz również umożliwiać monitorowanie i dostęp do informacji o stanie środowiska (np. skażenia chemiczne, biologiczne i radiacyjne, prognozy pogody itp.) oraz dostępnych zasobach energetycznych i sprzętowych (np. baza danych o sprzęcie specjalistycznym itp.)

Dla sprecyzowania zasad zamówień publicznych i racjonalnego gospodarowania środkami budżetowymi poza dostosowaniem ustawy o zamówieniach publicznych opisanym w osobnym rozdziale konieczne jest opracowanie standardowych warunków istotnych zamówienia, zapytań ofertowych i wzorów umów oraz procedur zamówień dla administracji rządowej. Jednolitość procedur i wymaganych dokumentów usprawni przygotowanie i realizację zamówień oraz ich kontrolę, a także ułatwi przygotowywanie kompletnych i ważnych ofert.

Jak już w 1996 roku wskazywała Rada Koordynacyjna ds. Teleinformatyki, poziom wynagrodzeń informatyków z administracji rządowej jest skrajnie niekonkurencyjny w stosunku do wynagrodzeń w sektorze prywatnym. Stan ten do chwili obecnej nie uległ poprawie. Sytuacja taka powoduje stały odpływ kadr specjalistycznych z administracji, wskutek czego zatrudniane są osoby o niskich kwalifikacjach. Należy dążyć do zatrudniania jedynie osób posiadających odpowiednie kwalifikacje. Pomóc w tym może wprowadzenie stopni specjalizacyjnych z zakresu informatyki (por. rozdział "Edukacja informatyczna"). Zatrudnieni w administracji informatycy powinni również mieć prawnie zagwarantowane ustawiczne kształcenie z zakresu zadań należących do ich obowiązków z uwagi na dużą dynamikę i szybki rozwój tej dziedziny. Niezbędne jest również stworzenie możliwości i popularyzacja zatrudniania informatyków w administracji poza strukturami służby cywilnej tak, jak robi się to np. w Hiszpanii. Specjaliści nie byliby pracownikami urzędów w związku z czym nie posiadaliby przywilejów i uprawnień urzędniczych, ale ich płace nie byłyby ustalane zgodnie z obowiązującymi tabelami wynagrodzeń obowiązującymi w urzędach. Wiąże się również z wypracowaniem innych modeli wdrażania i zapewniania funkcjonowania systemów teleinformatycznych w urzędach (np. poprzez zatrudnianie do planowania rozwoju systemów oraz do administracji sieciami i ich zasobami informacyjnymi firm specjalistycznych - czyli tzw. outsourcing).

To tekst z 2000 roku, ale czy nie brzmi znajomo? Wiele spraw popchnięto. Przyjęto samą ustawę o informatyzacji, nowelizuje się liczne ustawy: kodeks cywilny, kodeks postępowania administracyjnego, etc. Rozkwitają wszędzie nowe-stare inicjatywy: powstają kolejne zintegorwane bardziej lub mniej systemy informatyczne administracji publicznej. Sektorowość nadal jednak w administracji publicznej istnieje. (Tylko jako przykład, nie związany stricte z informatyzacją: w walce ze spamem założenia ustawy przygotowało Ministerstwo Transportu i Budownictwa przy wsparciu Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, ale to w gestii MSWiA leży nowelizacja ustawy o świadczeniu usług drogą elektroniczną, a tam właśnie znajdują się obecne regulacje "przesyłania drogę elektroniczną niezamówionej informacji handlowej", tak więc bez MSWiA ciężko cokolwiek spójnego zrobić, a to są odrębne zespoły pracowników, odrębne realizujące priorytety... Napisałem o tym jedynie dla pewnego przykładu - spam nie jest najważniejszym problemem społeczeństwa informacyjnego, a informatyzacja jako całość ma nas popychać w kierunku tego społeczeństwa; takich problemów jak spam jest znacznie więcej...)

Do ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne winno zostać wydanych 21 aktów wykonawczych (rozporządzenia ministra właściwego ds informatyzacji oraz Rady Ministrów). Z każdym z tych rozporządzeń są pewne problemy i związane z nim kontrowersje. Nie wdając się w szczegóły, poczynie jedynie taką uwagę ogólniejszej natury: prawo jest skomplikowanym zjawiskiem społecznym, posługuje się formalnym językiem, wielu "nie-prawników" gubi się w zawiłościach aktów normatywnych. To wszystko znane sprawy. Dokładając do tego jeszcze informatykę, informatyzację i społeczeństwo informacyjne - problem stworzenia aktów normatywnych w sposób spójny opisujących te dziedziny staje się nie lada wyzwaniem. Neutralność technologiczna, standardy, formaty danych, procedury obiegu dokumentów, wszystko to winno mieć spójne podwaliny w obowiązujących aktach normatywnych. Dlaczego nie w ustawie? Najlepiej byłoby w ustawie, ale przecież przyjęcie ustawy wiąże się z uzyskaniem porozumienia politycznego (znów ta polityka), raz przyjętą ustawę ciężko zmienić, a przecież jeśli chodzi o techniki komunikacyjne sytuacja tak szybko się zmienia ("postęp wyprzedza prawo"), że uznano, iż najlepiej by wiele szczegółowych spraw uregulowanych zostało w aktach niższego rzędu i załącznikach do tych aktów... Wiele jest jeszcze do zrobienia, bo brak spójności "wyłazi" w dziwnych miejscach - a to w załącznikach do rozporządzeń Ministra Zdrowia, a to w decyzjach Ministra Obrony Narodowej, a to decyzjach Dyrektora Generalnego Ministerstwa Spraw Zagranicznych... Wystarczy rzucić okiem na komentarze w wątku Niezbędne elementy struktury dokumentów. Różne szczeble, różne akty władzy publicznej, różny zakres działania - różny sposób "uregulowania" podobnych w sumie spraw.

Plan informatyzacji winien zatem zebrać to wszystko "do kupy" i określić "priorytety", "zestawienie oraz charakterystykę", "programy działania", "zadania publiczne". Taki plan to kierunkowskaz, mapa, z którą można sprawdzać czy idziemy w dobrym kierunku. Oczywiście nadal uważam, że przyjęcie planu na rok 2006 w lipcu tego właśnie roku niewiele zmieni, ale od czegoś trzeba wreszcie zacząć. Już trwają prace nad kolejnym planem (tym razem na lata 2007-210: dostępna jest prezentacja ministra Bliźniuka (PDF), która pokazuje stan prac nad tym dokumentem).

Nie zmienia to faktu, iż do obecnego planu zgłoszono uwagi. Dla porządku wskaże może w pierwszej kolejności uwagi Polskiej Izby Informatyki i Telekomunikacji (kwiecień 2006 roku): "Pozytywnie odbieramy też wskazania do likwidacji „resortowości” w informatyzowaniu administracji z uwzględnieniem obecnego faktycznego stanu w tym zakresie. Szczególnie ważnym jest zapisanie upodmiotowienia obywatela wobec użytkowanych przez niego systemów (...) Poważnym mankamentem tego dokumentu jest brak informacji (chyba już zebranych) o aktualnym stanie systemów teleinformatycznych używanych w realizacji zadań publicznych". Swoją opinię w sprawie projektu Planu Informatyzacji Państwa przedstawiła rónież Rada Informatyzacji: "Rada Informatyzacji pozytywnie ocenia przedstawiony projekt rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia Planu Informatyzacji Państwa. Określone w Planie priorytety, cele i działania prowadzić będą, zdaniem Rady, do usprawnienia działalności administracji publicznej i upodmiotowienia obywatela (...) w dokumencie zabrakło analizy obecnego stanu informatyzacji państwa i informacji o aktualnym stanie systemów teleinformatycznych używanych dla realizacji zadań publicznych. Ponadto, w opisach o stanie sektora teleinformatycznego w Polsce Plan przywołuje nieaktualne dane" (oj, wiem, że wybór cytatów jest tendencyjny ;), zatem przywołam opinię Rady Informatyzacji prawie w całości, pomijając nagłówki i podpisy):

1. Rada Informatyzacji pozytywnie ocenia przedstawiony projekt rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia Planu Informatyzacji Państwa. Określone w Planie priorytety, cele i działania prowadzić będą, zdaniem Rady, do usprawnienia działalności administracji publicznej i upodmiotowienia obywatela.

2. Rada z aprobatą przyjmuje fakt przygotowania Planu Informatyzacji Państwa obejmującego wyłącznie rok 2006. Dopiero Plan na lata 2007-2010 powinien być podstawowym, referencyjnym dokumentem realizowania polityki informatyzacji w Polsce, operacyjnie powiązanym z dokumentami sektorowymi (resortowymi) oraz – na poziomie priorytetów inwestycyjnych i standaryzacji – z samorządowymi.

3. Rada rekomenduje natychmiastowe rozpoczęcie prac nad Planem Informatyzacji Państwa na lata 2007-2010. Punktem wyjścia do sformułowania priorytetów i projektów głównych Planu na ten okres czasu winny być analiza planów i zamierzeń Rządu RP związanych z reformami strukturalnymi oraz modernizacją państwa, a także z potrzebą stymulacji rozwoju gospodarczego oraz analiza zobowiązań wynikających z członkostwa w Unii Europejskiej, w perspektywie roku 2010. Oznacza to, iż w pracach nad Planem uwzględniane być powinny - w pierwszym rzędzie - nie tyle indywidualne informatyzacyjne inicjatywy poszczególnych resortów, co przedsięwzięcia wspierające realizację podstawowych polityk państwa, np.: wzrostu gospodarczego, podniesienia jakości edukacji i opieki zdrowotnej, zwiększenia bezpieczeństwa publicznego, modernizacji administracji, wyrównywania szans, integracji europejskiej oraz rozwoju obszarów słabo rozwiniętych strukturalnie.

Plan Informatyzacji na lata 2007-2010 i zawarte w nim zestawienie projektów informatycznych powinny być efektem opracowania wizji informatyzacji państwa, uwzględniającej istniejące dokonania zweryfikowane pod kątem możliwości ich wykorzystania w przyszłości określonej w dokumentach strategicznych, dotyczących i2010 w Unii Europejskiej. Rada rekomenduje dokonanie agregacji środków budżetowych przeznaczanych dotychczas na informatyzację w poszczególnych resortach poprzez ich odpowiednią alokację w budżecie państwa w kolejnych latach 2007 – 2010 na realizację Planu.

4. Rada Informatyzacji przedstawia następujące zastrzeżenia do Planu:

a) zawarte w Planie projekty nie stanowią spójnego i całościowego systemu informatyzacji państwa. Plan powinien być w większym stopniu wizją architektury teleinformatycznej kraju, a w mniejszym stopniu listą projektów, które mają być realizowane,

b) w dokumencie zabrakło analizy obecnego stanu informatyzacji państwa i informacji o aktualnym stanie systemów teleinformatycznych używanych dla realizacji zadań publicznych. Ponadto, w opisach o stanie sektora teleinformatycznego w Polsce Plan przywołuje nieaktualne dane,

c) zestaw projektów informatyzacyjnych umieszczonych w Planie jest bardzo wąski i uwzględnia jedynie projekty realizowane przez administrację centralną. Zakres umieszczonych projektów nie obejmuje wielu obszarów, jak np. edukacja czy polityka społeczna,

d) Rada zwraca uwagę na niejasność i brak konkretnych zapisów dotyczących utworzenia Urzędu ds. Informatyzacji,

e) Rada zwraca uwagę na niejasną organizację treści dokumentu, a w szczególności na fakt, iż rozdział IV Planu stanowi de facto trzeci priorytet Planu,

f) dokument wymaga głębokich poprawek redakcyjnych i stylistycznych,

g) ze względu na fakt, iż dokument zawiera wiele niejednoznacznych sformułowań, Rada zaleca sformułowanie w Planie słownika terminów specjalistycznych lub używanych powszechnie w różnych kontekstach dla zapewnienia jednoznaczności wywodu,

h) Rada proponuje usunięcie (lub zasadnicze przeredagowanie) punktu 5.1 b Planu zawierającego priorytetowe usługi dla obywateli, które mają być realizowane z wykorzystaniem komunikacji elektronicznej, ze względu na rażące błędy redakcyjne i kolejność przedstawionych priorytetów.

Tak więc Plan Informatyzacji Państwa już niebawem zostanie przyjęty, a zaraz po nim - być może - zostanie przyjęty kolejny plan, tym razem taki bardziej planowy plan, który mógłby coś zaplanować w okresie, na który się taki plan przyjmuje...

Doniesienia na podobny temat gromadzę w dziale "informatyzacja" niniejszego serwisu. Na ilustracji (na górze) - fragment plakatu z okresu PRL: "Coś TY zrobił dla realizacji planu?".