NSA: autorzy opinii dla Prezydenta RP korzystają z prawa do prywatności

Cały czas toczy się dyskusja na temat ekspertyz przygotowywanych dla różnych organów. Głównie w kontekście "outsourcingu" tych ekspertyz i podejmowanych przez różnych obywateli prób dowiedzenia się, jakie to ekspertyzy i kto je przygotował. W takiej sprawie, po złożeniu skargi kasacyjnej przez Kancelarię Prezydenta RP, zapadł nie tak dawno Wyrok NSA. NSA uchylił wcześniejszy, niekorzystny dla Kancelarii Prezydenta RP wyrok i zasądził od obywatela na rzecz Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok jest interesujący m.in. dlatego, że NSA po raz kolejny musiał zmierzyć się z takimi kwestiami, jak "dokument wewnętrzny" (chociaż w tym przypadku nie było to kluczowe), ale głównie rozważał wzajemny związek między prawem do prywatności, ochroną danych osobowych, tajemnicami prawnie chronionymi, pojęciem funkcjonariusza publicznego, osób mających związek z pełnieniem funkcji publicznych (por. Wyrok TK - dostęp do informacji publicznej a prywatność), a to wszystko z systemem dostępu do informacji publicznej. Ja sam uważam, że istotne jest to, że nie ma obowiązku kontraktowania z państwem, a w zderzeniu ochrony prywatnego interesu kontraktującego z państwem z interesem publicznym (przejrzystość działania państwa) prymat winien być dany interesowi publicznemu.

Wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2014 roku, sygn. I OSK 2499/13, dostępny jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnej. Dostępny tam jest również wcześniejszy wyrok - Wyrok WSA w Warszawie, sygn. II SA/Wa 596/13, w którym WSA uchylał dwie decyzje Kancelarii Prezydenta dotyczące nieudostępniania informacji publicznej. NSA uchylił właśnie ten wyrok. A uchylając go wskazał na naruszenie prawa materialnego.

Przy rozpatrywaniu tej sprawy brano też pod uwagę historię bitwy o dane osób zawierające umowy z warszawskim Ratuszem (ta sprawa zakończyła się wraz z wyrokiem Sądu Najwyższego z 8 listopada 2012 r., I CSK 190/12; por. Sprawa dot. dostępu do informacji publicznej - danych osób, które zawarły z warszawskim ratuszem umowy cywilnoprawne). W sprawie przywoływano też wyrok ETPCz z 14 kwietnia 2009 r. w sprawie TASZ przeciwko Węgrom, skarga nr 37374/05 (por. Odmowa udzielenia informacji organizacji pozarządowej stanowi naruszenie art. 10 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz Zapowiada się zatem, że "dostęp do informacji publicznej po polsku" trafi do Strasburga).

Poniżej przywołuję jedynie rozważania NSA z uzasadnienia kwietniowego wyroku (wytłuszczenia moje, PVW):

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna ma częściowo uzasadnione podstawy i z tego powodu zasługuje na uwzględnienie.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni zostały powiązane z zarzutami naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię i podniesione "z ostrożności procesowej" jako konsekwencja naruszenia prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej i opartego na jej podstawie wniosku, że:

- art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wprowadza jako przesłanki ograniczenia prawa do informacji - ochrony danych osobowych,

- relacje między prawem do informacji oraz prywatnością osoby fizycznej, a co za tym idzie relacje z danymi osobowymi znajdującymi się w tej sferze, są określane tylko na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej,

- osobami pełniącymi funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej są osoby, które z podmiotem władzy publicznej zawarły umowę o dzieło i ze środków publicznych otrzymały wynagrodzenie za sporządzone opinie prawne na potrzeby organów władzy publicznej, a w konsekwencji powinny liczyć się z tym, że ich personalia nie pozostaną anonimowe, a poglądy mogą budzić kontrowersje, a zatem ograniczenie prawa do informacji publicznej nie dotyczy takich danych osobowych tych osób, jak ich imię i nazwisko ponieważ udostępnienie tych danych nie narusza ich prawa do prywatności,

- ochrona wynikająca z prawa do prywatności nie powinna obejmować imienia i nazwiska określonej osoby, z uwagi na to, że są to podstawowe dane osobowe, jak również ze względu na to, że imię i nazwisko człowieka są jego dobrem osobistym, ale jednocześnie są dobrem powszechnym w tym znaczeniu, że istnieje publiczna zgoda na posługiwanie się nimi w życiu społecznym,

w wyniku czego Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że dane osobowe, w postaci imienia i nazwiska osób, które zawarły z Kancelarią Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej umowy o dzieło objęte zakresem wniosku M. D. z dnia [...] maja 2012 r., podlegają udostępnieniu ze względu na to, że nie podlegają ochronie przewidzianej w ustawie o ochronie danych osobowych i z prawa do prywatności.

W niniejszej sprawie – w odniesieniu do wyżej wskazanych kwestii objętych zarzutami skargi kasacyjnej - w pierwszej kolejności konieczne jest ustalenie relacji, w jakiej pozostają wobec siebie regulacje ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j.: Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.).

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na treść art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym przepisy tej ustawy "nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi". Z kolei według art. 2 ustawy o ochronie danych osobowych określa ona zasady postępowania przy przetwarzaniu danych osobowych oraz prawa osób fizycznych, których dane osobowe są lub mogą być przetwarzane w zbiorach danych. Zgodnie z art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych, przetwarzanie danych to jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych. Ustawa o ochronie danych osobowych określa zatem zasady postępowania przy m.in. udostępnianiu danych osobowych.

Dane osobowe stanowią informację (art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych). Jest to informacja dotycząca zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Informacja ta ma charakter informacji publicznej o ile jest informacją o osobach sprawujących funkcje w podmiotach określonych w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. w podmiotach wykonujących zadania publiczne (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej). W tym zakresie ustawa o dostępie do informacji publicznej nie narusza przepisów ustawy o ochronie danych osobowych. Nie oznacza to jednak, że ustawa o ochronie danych osobowych wyłącza w tym zakresie stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sytuacja taka miałaby miejsce wówczas, gdyby ustawa o ochronie danych osobowych określała odmienne zasady i tryb dostępu do informacji o osobach sprawujących funkcje w podmiotach wykonujących zadania publiczne. Tymczasem analiza regulacji obydwu ustaw wykazuje, że są one w omawianym zakresie skorelowane. Obowiązek udostępnienia informacji publicznej jest obowiązkiem podmiotów wykonujących zadania publiczne wynikającym z przepisów prawa, w tym zwłaszcza z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej i publicznym prawem podmiotowym wynikającym z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z kolei zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych, a według art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 tej ustawy przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy "jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa", a także gdy "jest niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego", co oznacza, że zgodnie z ustawą o ochronie danych osobowych, udostępnianie informacji publicznej jest dopuszczalne według zasad określonych w tej ustawie, tj. z poszanowaniem konstytucyjnego prawa do prywatności. Jednocześnie art. 5 ust. 2 zdanie 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. Pierwszeństwo prawa do prywatności wobec prawa dostępu do informacji publicznej wynika zatem z obydwu omawianych ustaw. Jednocześnie ustawa o ochronie danych osobowych nie zawiera odrębnej regulacji w zakresie zasad i trybu dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Określone w tej ustawie zasady postępowania przy m.in. udostępnianiu danych osobowych są uniwersalne w stosunku do wszystkich informacji, jakimi są dane osobowe, a w ich ramach odnoszą się również do informacji o osobach sprawujących funkcje w podmiotach wykonujących zadania publiczne. Na tle tej ramowej regulacji ustawy o ochronie danych osobowych unormowania zawarte w innych ustawach a dotyczące prawa do prywatności w aspekcie dostępu do informacji publicznej należałoby traktować jako regulację szczególną. Unormowanie takie ustawodawca zamieścił w art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowiącym, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji.

Należy zatem przyjąć, że z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wynika pierwszeństwo regulacji ustawy o ochronie danych osobowych w stosunku do regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi zawierającymi dane osobowe należy analizować na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a unormowań odnoszących się do ochrony danych osobowych w tym zakresie co do zasady poszukiwać w obydwu równorzędnych ustawach: ustawie o dostępie do informacji publicznej i ustawie o ochronie danych osobowych.

W ustalaniu relacji pomiędzy obiema wyżej wskazanymi ustawami w kontekście zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej uwagę należy dodatkowo zwrócić na treść art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Według tego przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Treść art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej należy odczytywać w związku z treścią art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej może mieć w tym kontekście charakter wyjątkowy znajdujący uzasadnienie w regulacji rangi ustawowej, a zakres wskazanych w Konstytucji wartości uzasadniających ograniczenie dostępu do informacji publicznej precyzuje ustawodawca w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wskazując, że ograniczenia takie uzasadnione są ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Należy przyjąć, że sprecyzowane przez ustawodawcę wyjątki uzasadniające ograniczenie prawa do informacji publicznej nie tylko zostały ujęte w zamkniętym katalogu, lecz również poszczególne elementy tego katalogu obejmują odrębne kategorie ograniczające prawo do informacji publicznej. W konsekwencji "informacje niejawne", "inne tajemnice ustawowo chronione", "prywatność osoby fizycznej" i "tajemnica przedsiębiorcy" nie powinny być traktowane na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej jako pojęcia pokrywające się lub zazębiające treściowo.

Kwestię ochrony informacji niejawnych reguluje ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. z 2010 r. Nr 182, poz. 1228). Z art. 1 ust. 3 tej ustawy wynika, że jej przepisy "nie naruszają przepisów innych ustaw o ochronie tajemnicy zawodowej lub innych tajemnic prawnie chronionych, z zastrzeżeniem art. 5".

Z kolei pojęcie "tajemnicy ustawowo chronionej" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. Mając na uwadze konstytucyjny charakter prawa do informacji publicznej i wyżej cytowane regulacje ustawy zasadniczej należy przyjąć, że użyte w art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcie "tajemnicy ustawowo chronionej" powinno być wykładane ściśle, z każdorazowym poszukiwaniem wyraźnej deklaracji ustawodawcy co do zakwalifikowania określonego rodzaju informacji jako informacji objętej tajemnicą ustawowo chronioną. Ilekroć ustawodawca przewiduje potrzebę ochrony danego rodzaju informacji, wprost nawiązuje w tekście prawnym do kategorii tajemnicy, przez którą – w nawiązaniu do znaczenia tego słowa przyjmowanego w języku polskim – należy rozumieć wiadomości lub informacje, których ujawnienie osobom nieuprawnionym objęte jest zakazem wynikającym z określonych norm (por.: B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, tom 2, Warszawa 1999 r., s. 411). W przypadku tajemnicy ustawowo chronionej, zakaz ten musi wynikać z norm prawnych, a w konsekwencji jak każdy zakaz winien być wyrażony wprost i jeżeli dotyczy reglamentacji praw konstytucyjnych adresatów działań administracji, nie jest dopuszczalne konstruowanie jakichkolwiek domniemań na rzecz jego istnienia (zob. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., I OSK 2075/13). Do pojęcia tajemnicy ustawodawca nawiązuje wprost w ustawie z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 182, poz. 1228). Tak też uczynił w innych aktach prawnych stanowiąc m.in. o tajemnicy zawodowej, skarbowej, bankowej, lekarskiej, aptekarskiej, pielęgniarskiej, dziennikarskiej, adwokackiej, radcowskiej, sędziowskiej.

Przepisy obowiązującego prawa nie dają podstaw do kwalifikowania danych osobowych jako danych objętych tajemnicą ustawowo chronioną w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Przede wszystkim wniosku takiego nie da się wyprowadzić z art. 51 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym "nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby; władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym". Przepis ten jest na tyle ogólny, że trudno z niego wyprowadzać zakaz ujawniania konkretnych informacji, a zatem utożsamiać z podstawą do konstruowania pojęcia "tajemnicy ustawowo chronionej" w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. jako wyjątku ograniczającego publiczne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej. Konstruowanie tego rodzaju tajemnicy wymaga łącznego analizowania powyższego przepisu Konstytucji RP z odpowiednimi przepisami aktów rangi ustawowej regulujących określoną materię wyodrębnioną według kryterium przedmiotowego. W przypadku danych osobowych aktem takim jest ustawa o ochronie danych osobowych. Warto też zwrócić uwagę, że w doktrynie prawa konstytucyjnego treść art. 51 Konstytucji RP łączy się bezpośrednio z prawem do prywatności określonym w art. 47 Konstytucji RP (zob. W. Skrzydło: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz do art. 51, LEX 2013), a zatem z kategorią, do której nawiązuje art. 5 ust. 2, a nie art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Ustawa o ochronie danych osobowych nie posługuje się w swoich przepisach konstrukcją tajemnicy ustawowo chronionej w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wprawdzie ustawa o ochronie danych osobowych stanowi w art. 39 ust. 2, że osoby, które zostały upoważnione do przetwarzania danych, są obowiązane zachować w tajemnicy te dane osobowe oraz sposoby ich zabezpieczenia, jednakże na podstawie tej regulacji nie można konstruować generalnej tezy, że dane osobowe stanowią tajemnicę ustawowo chronioną na podstawie powyższej regulacji. Należy zwrócić uwagę, że art. 39 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych adresowany jest do "osób, które zostały upoważnione do przetwarzania danych", przy czym kategoria "osób, które zostały upoważnione do przetwarzania danych" nie jest tożsama z pojęciem administratorów danych osobowych, którymi zgodnie z art. 7 pkt 4 ustawy są "organ, jednostka organizacyjna, podmiot lub osoba, o których mowa w art. 3, decydujące o celach i środkach przetwarzania danych osobowych", a według art. 3 ustawę stosuje się do organów państwowych, organów samorządu terytorialnego oraz do państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych. Ustawę stosuje się również do: 1) podmiotów niepublicznych realizujących zadania publiczne, 2) osób fizycznych i osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, jeżeli przetwarzają dane osobowe w związku z działalnością zarobkową, zawodową lub dla realizacji celów statutowych - które mają siedzibę albo miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, albo w państwie trzecim, o ile przetwarzają dane osobowe przy wykorzystaniu środków technicznych znajdujących się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Przepis art. 39 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych znajduje się w rozdziale 5 tej ustawy zatytułowanym: "Zabezpieczenie danych osobowych". Z treści znajdujących się w tym rozdziale przepisów art. 36 ust. 1 i art. 37 wynika, że "administrator danych jest obowiązany zastosować środki techniczne i organizacyjne zapewniające ochronę przetwarzanych danych osobowych odpowiednią do zagrożeń oraz kategorii danych objętych ochroną, a w szczególności powinien zabezpieczyć dane przed ich udostępnieniem osobom nieupoważnionym, zabraniem przez osobę nieuprawnioną, przetwarzaniem z naruszeniem ustawy oraz zmianą, utratą, uszkodzeniem lub zniszczeniem", a "do przetwarzania danych mogą być dopuszczone wyłącznie osoby posiadające upoważnienie nadane przez administratora danych".

Z powyższych regulacji należy wyprowadzić wniosek, że obowiązek zachowania w tajemnicy danych osobowych ciążący na "osobach, które zostały upoważnione do przetwarzania danych" jest unormowaniem, które nie określa charakteru prawnego danych osobowych jako danych objętych tajemnicą ustawową, a ma walor regulacji dotyczącej sposobu zachowania się osób, które "technicznie" dokonują przetwarzania tych danych z upoważnienia administratora danych osobowych. Tajemnica ta nie została powiązana z wykonywaniem określonych zawodów, a upoważnienie do przetwarzania danych może zostać nadane nie tylko pracownikom administratora, ale także innym osobom podlegającym administratorowi. Nie można zatem kwalifikować jej jako tajemnicy zawodowej (por. G. Sibiga: Tajemnica osoby upoważnionej do przetwarzania danych osobowych, w: G. Szpor (red.): Ochrona danych osobowych. Skuteczność regulacji, Warszawa 2009, s. 238). Tajemnicę, o jakiej stanowi art. 39 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych kwalifikuje się jako swojego rodzaju tajemnicę pracowniczą, zakazującą udostępniania danych osobowych osobom nieupoważnionym, która nie ma waloru tajemnicy ustawowo chronionej stanowiącej przesłankę ograniczającą dostęp do informacji publicznej (zob. G. Sibiga: Dostęp do informacji publicznej a prawa do prywatności jednostki i ochrony jej danych osobowych, Samorząd Terytorialny z 2003 r., nr 11, s. 5).

Należy zatem przyjąć, że w ustawie o ochronie danych osobowych nie zakwalifikowano od strony przedmiotowej danych osobowych jako tajemnicy chronionej ustawowo w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W realiach niniejszej sprawy zastosowanie regulacji ustawy o ochronie danych osobowych do udostępniania informacji publicznej należało zatem rozważyć nie w nawiązaniu do treści art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz w kontekście przesłanki "prywatności osoby fizycznej" jako przesłanki ograniczającej prawo do informacji publicznej wymienionej w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ma przy tym podstaw – jak to już wyżej zasygnalizowano - aby przyjmować jako założenie wyjściowe dla prowadzonej analizy, że przepisy ustawy o ochronie danych osobowych mają charakter szczególny w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w konsekwencji, że przysługuje im pierwszeństwo, bądź odwrotnie. Jak podkreślono w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego "obie ustawy stanowią równorzędne akty prawne i w każdej sprawie konieczne staje się wyważenie możliwości realizacji prawa do informacji publicznej w sytuacji, gdy w tej informacji zawarte są jednocześnie dane osobowe. Z przepisów wymienionych ustaw nie można wyprowadzić generalnego zakazu udostępnienia informacji publicznej, w treści której figurują określone dane osobowe. Jednocześnie brak też takiej regulacji, która byłaby podstawą legalizującą co do zasady uzyskanie dostępu do danych osobowych w ramach realizowanego prawa do informacji publicznej" (wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., I OSK 2872/12).

Ustawodawca połączył pojęcie "prywatności" z prawną kategorią osoby fizycznej. "Prywatność osoby fizycznej" jest zatem pewną sytuacją prawną konkretnego człowieka. Jest to pewna korzystna sytuacja prawna podlegająca ochronie chociażby przez to, że informacje mieszczące się w zakresie pojęcia prywatności nie mogą być co do zasady udostępniane (poza wyjątkami ustawowo określonymi) nawet w ramach realizacji publicznego prawa podmiotowego innego podmiotu do uzyskania informacji publicznej. Tego rodzaju korzystna sytuacja prawna może być rozważana w kontekście pewnego rodzaju "interesu prywatnego" rozumianego jako specjalna kategoria interesu indywidualnego wyodrębniana w oparciu o kryterium przedmiotowe. Interes prywatny należałoby zatem rozumieć jako interes nawiązujący do pojęcia prywatności czy dobra prywatnego jako dobra własnego, oderwanego od bezpośredniej relacji pomiędzy jednostką a wspólnotą publicznoprawną, w której ona żyje i w tym sensie "nieinstytucjonalny", a dotyczący spraw osobistych. W orzecznictwie podkreśla się, że "interes prywatny" mieści się w zakresie "prawa do prywatności" (postanowienie NSA z dnia 12 maja 2011 r., I OSK 765/11, LEX nr 795294), a zatem ma charakter dobra osobistego (wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2001 r., I ACa 4/01, Lex nr 48370). Interes prywatny przedstawia się zatem jako kategoria przedmiotowo oderwana bezpośrednio od kategorii interesu publicznego (stanowiącego "uprawnione i zgeneralizowane interesy jednostek") i tym niewątpliwie wyróżnia się spośród innych interesów indywidualnych. Gdy przybiera charakter interesu prawnego dodatkowe i posiłkowe kryterium jego wyróżnienia stanowi charakter normy prawnej, z której wynika. Należy bowiem przyjąć, że interes prywatny związany z pojęciem prywatności czy dobra prywatnego w wyżej prezentowanym rozumieniu może najczęściej znajdować oparcie w normie prawnej tej gałęzi prawa, która reguluje właśnie materię prywatną, tj. w prawie prywatnym. Mając na uwadze charakter interesów prywatnych rozumianych jako interesy związane ze sferą osobistą "prywatną" określonego podmiotu, uzasadnienia dla ich ochrony w szeroko rozumianym prawie administracyjnym należy poszukiwać w konieczności powstrzymywania się państwa od ingerencji w sfery ściśle związane z podstawowymi prawami człowieka i obywatela. Skoro akceptacja tych sfer uzasadnia konstruowanie kategorii konstytucyjnych praw powiązanych z wolnością i godnością człowieka, to znaczy, że prywatne interesy prawne również stanowią element określania granic ingerencji w te prawa innych podmiotów, w tym i podmiotów reprezentujących określoną wspólnotę publicznoprawną. W ten sposób interesy prawne prywatne związane z relacjami pomiędzy równymi podmiotami nie są również obojętne z punktu widzenia ich ochrony w prawie publicznym. Znaczenia kategorii interesu prywatnego w prawie administracyjnym należy upatrywać nie tylko w jego ścisłym związku z konstrukcją sfer wolnych od ingerencji innych podmiotów. Przejawia się ono również w działaniach interpretacyjnych, zwłaszcza w kontekście klauzul generalnych określających sposób czynienia użytku z kompetencji podmiotów realizujących zadania publiczne w imieniu Państwa. Okoliczność "prywatnego zdeterminowania" interesów ma również istotne znaczenie w procesach argumentacyjnych, w tym także w zakresie realizowania konstytucyjnej zasady równości.

Dane osobowe mieszczą się w zakresie pojęcia "prywatności". W orzecznictwie podkreśla się, że celem ustawy o ochronie danych osobowych jest ochrona prywatności w rozumieniu art. 47 Konstytucji RP (wyrok NSA z dnia 30 marca 2006 r., I OSK 628/05, LEX nr 198299; wyrok NSA w składzie 7 sędziów z dnia 6 czerwca 2005 r., I OPS 2/05, LEX nr 157167), zgodnie z którym każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Skoro zgodnie z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie danych osobowych za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej, tj. osoby, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne, to nie ulega wątpliwości, że takie dane, jak imię i nazwisko osoby fizycznej są danymi osobowymi i dotyczą sfery prywatności tej osoby (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2009 r., I OSK 667/09, LEX nr 588798; wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2008 r., I OSK 1365/06, LEX nr 453453).

W interesie osób fizycznych leży udostępnianie tych danych o tyle, o ile taka jest ich wola, chyba że ustawodawca realizując inne jeszcze wartości przesądza o udostępnianiu tych danych niezależnie od woli tych osób stanowiąc tym samym w konkretnym przypadku o pierwszeństwie wartości związanych z interesem publicznym nad wartościami powiązanymi z interesami indywidualnymi. Trybunał Konstytucyjny przyznaje podstawowe znaczenie woli osoby, której dotyczą informacje i dane stwierdzając m.in., że "istota autonomii informacyjnej każdego człowieka sprowadza się do pozostawienia każdej osobie swobody w określeniu sfery dostępności dla innych wiedzy o sobie. Zasadą powszechnie przyjmowaną wedle takiego ujęcia jest ochrona każdej informacji osobowej i przyznanie podstawowego znaczenia przesłance zgody osoby zainteresowanej na udostępnienie informacji" (wyrok TK z dnia 12 listopada 2002 r., SK 40/02, OTK-A 2002, nr 6, poz. 81). Określenie zakresu ochrony danych osobowych należy do ustawodawcy, przy czym – zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji – "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Podstawy do ingerencji w prywatność osoby fizycznej muszą być zatem wyraźnie określone w akcie rangi ustawowej i nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Skoro ustawodawca nie określił w ustawie o dostępie do informacji publicznej, co rozumie pod pojęciem "prywatności osoby fizycznej" to oznacza, że należy poszukiwać rozumienia tej przesłanki na gruncie innych aktów ustawowych. Posługując się taką techniką legislacyjną, w której nie sprecyzowano rozumienia wyjątku w realizacji publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej, ustawodawca zaakceptował takie rozumienie pojęcia "prywatności osoby fizycznej", jakie wynika z regulacji ustawowej dotyczącej kwestii prywatności. Tym samym zaakceptował – gdy chodzi o wykładnię przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej - że to przez pryzmat prywatności jako kategorii składającej się na sferę prawną osoby fizycznej i określonej w ustawie o ochronie danych osobowych należy analizować regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim odnoszą się one do kategorii prywatności osoby fizycznej. Potwierdza tę interpretację treść art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdzie bez definiowania pojęcia prywatności osoby fizycznej, wyraźnie i enumeratywnie uregulowano sytuacje, w których ma miejsce prymat prawa do informacji publicznej nad prawem do prywatności stanowiąc, że ograniczenie prawa do informacji publicznej m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W orzecznictwie akceptuje się pogląd, zgodnie z którym regułą jest prawo do nieujawniania informacji o charakterze danych osobowych, a wyjątkiem od reguły – zobowiązywanie do ich ujawnienia, które może zostać nałożone wyłącznie w drodze ustawy (wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2011 r., I OSK 1845/11).

Dla oceny przesłanki "prywatności osoby fizycznej" jako elementu ograniczającego prawo do informacji publicznej konieczna jest analiza uregulowań ustawy o ochronie danych osobowych.

Udostępnianie danych osobowych mieści się w pojęciu przetwarzania danych (art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych). Z art. 1 tej ustawy wynika z kolei, że każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych, a przetwarzanie danych osobowych może mieć miejsce ze względu na dobro publiczne, dobro osoby, której dane dotyczą, lub dobro osób trzecich w zakresie i trybie określonym ustawą. Należy przyjąć, że przetwarzanie danych, w tym i ich udostępnianie "ze względu na dobro publiczne" koresponduje – gdy chodzi o dostęp do informacji publicznej - z treścią art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyjmując, że art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych stanowi uszczegółowienie ogólnej regulacji art. 1 ustawy, należy stanąć na stanowisku, że również przesłanki dopuszczalności przetwarzania danych wskazane w tym przepisie nie wykraczają poza zakres przesłanek określonych w art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego również podkreśla się, że "przejawem ustawowego ograniczenia prawa do prywatności jest przepis art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowiący, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne. Uwzględniając to, że prawo do prywatności jest wartością chronioną konstytucyjnie, przyjąć należy, że w odniesieniu do osoby fizycznej udostępnienie danych osobowych powinno się ograniczyć tylko do tego co z mocy ustawy będzie uznane za jawne" (wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2011 r., I OSK 1845/11). Przyjmuje się również, że "jeżeli informacja publiczna zawiera dane osobowe, a nie wchodzi w grę art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie można uznać, że zaistniała przesłanka legalizująca udostępnienie danych osobowych, o której mowa w art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1997 r. o ochronie danych osobowych. Pierwszeństwo w ochronie mają wówczas dane osobowe, a tym samym wykonanie obowiązku informacyjnego nie stanowi przesłanki legalizującej ich udostępnienie. (...) Dane osobowe, takie jak imię, nazwisko, wiek, wykonywany zawód stanowią sferę prywatności, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej", zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie danych osobowych "przetwarzanie danych jest dopuszczalne, gdy jest niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego. Przesłanka ta zazębia się z wcześniej podaną, tą, która pozwala na przetwarzanie danych osobowych, gdy jest niezbędne dla spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Zadaniem publicznym, w rozumieniu art. 23 ust. 1 pkt 4, jest udostępnienie informacji publicznej" (wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., I OSK 440/10, LEX nr 952041). W wyroku z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 620/12, LEX nr 1339638 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji wynika, że ustawodawca kreując prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, jako dobro nadrzędne nad prawem dostępu do informacji usytuował ochronę prywatności osób fizycznych – "jeżeli celem dostępu do informacji publicznej jest przejrzystość działalności organów władzy publicznej, przy jednoczesnym zachowaniu prawa do prywatności osób fizycznych (art. 5 ust. 2) to cel informacyjny jest spełniony także wówczas gdy informacja publiczna pomija dane osobowe skarżącego".

W konsekwencji należy przyjąć, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie udostępnienia danych osobowych, chyba że chodzi informację o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadek, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Trzeba zatem stwierdzić, że ochrona danych osobowych jako przesłanka ograniczająca prawo dostępu do informacji publicznej powinna być analizowana przez pryzmat pojęcia "prywatności osoby fizycznej" użytego w art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie przez pryzmat pojęcia "innych tajemnic ustawowo chronionych" użytego w art. 5 ust. 1 pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wprowadza jako przesłanki ograniczenia prawa do informacji - ochrony danych osobowych, a relacje między prawem do informacji publicznej a prywatnością osoby fizycznej, a w konsekwencji relacje z danymi osobowymi znajdującymi się w tej sferze należy – gdy chodzi o ustawę o dostępie do informacji publicznej – określać na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie można znaleźć żadnego uzasadnienia dla twierdzenia, że ustawodawca określając enumeratywnie w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyjątki ograniczające publiczne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej i wiążąc z tak określonymi poszczególnymi wyjątkami inne dodatkowe unormowania, wprowadził regulacje pokrywające się zakresowo i przyjął, że ochrona danych osobowych mieści się zarówno w zakresie pojęcia "innych tajemnic ustawowo chronionych", jak i w zakresie "prywatności osoby fizycznej. Wnioskowi takiemu przeczą rezultaty wyżej przeprowadzonej wykładni językowej, celowościowej i systemowej art. 1 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 51 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.), a także art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2, art. 7 pkt 2, art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Dochodząc do wyżej wskazanej konkluzji Sąd pierwszej instancji prawidłowo wyłożył i zastosował powyższe przepisy, a zatem podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia w powyższym zakresie prawa materialnego okazał się nieuzasadniony.

Kolejną istotną kwestią w niniejszej sprawie objętą zarzutami skargi kasacyjnej jest odpowiedź na pytanie, czy osobami "pełniącymi funkcje publiczne" lub "mającymi związek z pełnieniem tych funkcji" w rozumieniu art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej są osoby, które z podmiotem władzy publicznej zawarły umowę o dzieło i ze środków publicznych otrzymały wynagrodzenie za sporządzone opinie prawne na potrzeby organów władzy publicznej, a w konsekwencji powinny liczyć się z tym, że ich personalia nie pozostaną anonimowe, a poglądy mogą budzić kontrowersje, a zatem ograniczenie prawa do informacji publicznej nie dotyczy takich danych osobowych tych osób, jak ich imię i nazwisko ponieważ udostępnienie tych danych nie narusza ich prawa do prywatności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę autorzy umów o dzieło podpisanych z Kancelarią Prezydenta RP nie są osobami "pełniącymi funkcje publiczne" lub osobami "mającymi związek z pełnieniem tych funkcji" w rozumieniu art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przy wykładni powyższych pojęć użytych w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej należy posiłkować się treścią art. 115 § 19 i § 13 Kodeksu karnego, tj. treścią przepisów, które w polskim systemie prawa definiują pojęcie "osoby pełniącej funkcje publiczne".

Zgodnie z treścią art. 115 § 19 k.k. "osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową". Z kolei zgodnie z 115 § 13 k.k. "funkcjonariuszem publicznym jest: 1) Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, 2) poseł, senator, radny, 2a) poseł do Parlamentu Europejskiego, 3) sędzia, ławnik, prokurator, funkcjonariusz finansowego organu postępowania przygotowawczego lub organu nadrzędnego nad finansowym organem postępowania przygotowawczego, notariusz, komornik, kurator sądowy, syndyk, nadzorca sądowy i zarządca, osoba orzekająca w organach dyscyplinarnych działających na podstawie ustawy, 4) osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych, 5) osoba będąca pracownikiem organu kontroli państwowej lub organu kontroli samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, 6) osoba zajmująca kierownicze stanowisko w innej instytucji państwowej, 7) funkcjonariusz organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego albo funkcjonariusz Służby Więziennej, 8) osoba pełniąca czynną służbę wojskową, 9) pracownik międzynarodowego trybunału karnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe".

Powyższe przepisy ukierunkowują wprawdzie sposób rozumienia użytych w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznych pojęć osób "pełniących funkcje publiczne" lub osób "mających związek z pełnieniem tych funkcji", nie dają jednak jednoznacznej odpowiedzi na pytanie o zakres treściowy tych pojęć. Można jednak na ich podstawie budować tezę, że czynności o charakterze wyłącznie usługowym podejmowane nawet w ramach instytucji publicznych, nie dają podstaw do kwalifikowania osób wykonujących te czynności jako osób pełniących funkcje publiczne.

Wykładni pojęcia osób pełniących funkcje publiczne dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05, w którym stwierdzono, że art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 61 ust. 4 Konstytucji (OTK-A z 2006 r., nr 3, poz. 30; Dz.U. z 2006 r. Nr 49, poz. 358). Trybunał stwierdził, że "sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. Trudno byłoby również stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny".

Umowy o dzieło zawierane przez Szefa Kancelarii Prezydenta RP z ekspertami prezentującymi swoje opinie w przedmiocie ewentualnych zmian legislacyjnych związanych z systemem ubezpieczeń społecznych nie czyniły z autorów tych opinii osób pełniących funkcje publiczne, gdyż osoby te we wskazanym zakresie nie tylko nie działały w ramach instytucji publicznej, lecz i ponad wszelką wątpliwość nie przysługiwał im z tytułu przygotowania opinii jakikolwiek zakres kompetencji decyzyjnej (zwłaszcza w ramach instytucji publicznej). Przygotowanie opinii eksperckiej stanowi pewien rodzaj usługi polegającej na zaprezentowaniu określonego poglądu na bazie posiadanej wiedzy, umiejętności czy autorytetu w celu umożliwienia podmiotowi korzystającemu z opinii uwzględnienia w swoim procesie decyzyjnym jak największego spektrum okoliczności i uwarunkowań związanych z określona tematyką – w tym przypadku z problematyką regulacji prawnej systemu ubezpieczeń społecznych. Kompetencja decyzyjna nie leży jednak po stronie autorów opinii. Tym bardziej samo zawarcie umowy o dzieło nie wyposaża tych osób w jakiekolwiek kompetencje decyzyjne. Nie można też przyjąć, że proces opiniowania ma bezpośredni wpływ na sytuację prawną innych osób, skoro opinia z istoty swojej nie ma charakteru wiążącego podmiot decyzyjny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano już, że opinie ekspertów są dokumentem wewnętrznym służącym gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym i jako takie stanowią jeden z wielu elementów wewnętrznego postępowania, którym Prezydent nie jest jednak związany, a jego decyzja nie musi być uwarunkowana treścią i wynikiem sporządzonych na jego zlecenie opinii prawnych i analiz. Podkreślano przy tym, że nawet w przypadku ekspertyz i opinii dotyczących konkretnego projektu aktu prawnego, co do którego trwa proces legislacyjny, Prezydent podejmuje decyzje w procesie legislacyjnym samodzielnie i niezależnie od stanowiska innych podmiotów biorących w tym procesie udział. Decyzje te mogą być zgodne z przedstawionymi na tę okoliczność opiniami ekspertów bądź też nie (zob. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., I OSK 2130/11, LEX nr 1126276).

Poprzez zawarcie umowy o dzieło w zakresie przygotowania opinii eksperckiej w przedmiocie ewentualnych zmian legislacyjnych związanych z systemem ubezpieczeń społecznych autorzy tych opinii nie stają się ani "osobami pełniącymi funkcje publiczne" ani też "osobami mającymi związek z pełnieniem funkcji publicznych". W zakresie użytego w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej zwrotu "osoba mająca związek z pełnieniem funkcji publicznych" nie może mieścić się każdy i jakikolwiek związek z pełnieniem funkcji publicznych, gdyż w istocie wówczas każdy nawet najdrobniejszy kontakt obywatela z podmiotem prowadzącym działalność publiczną prowadziłby do ograniczenia prawa do prywatności tego podmiotu przez pryzmat regulacji art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Związek z pełnieniem funkcji publicznych to związek wyrażający się w realnym i skonkretyzowanym, a nie jedynie hipotetycznym wpływie na procesy decyzyjne dotyczące sytuacji prawnych innych podmiotów.

Sąd pierwszej instancji dokonał zatem błędnej wykładni art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej przyjmując, że osoby będące autorami opinii eksperckich, które zawarły z Kancelarią Prezydenta RP umowy o dzieło, tj. o wykonanie opinii prawnej dotyczącej ustawy o zmianie ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu emerytalnego w zakresie zgodności z Konstytucją RP są z tego tytułu osobami, co do których nie istnieje ograniczenie w udostępnianiu ich danych osobowych takich jak imię czy nazwisko ze względu na ich prywatność. Wskazywane przez Sąd pierwszej instancji wartości związane z potrzebą kontroli społecznej nad wydatkami publicznymi, czy transparentnością działania organów wykonujących zadania publiczne nie uzasadniają według treści art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej pozbawienia ochrony prywatności osób (w zakresie udostępniania ich danych osobowych), które przez fakt sporządzenia opinii eksperckiej nie uzyskują statusu osób pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem tych funkcji. W sytuacji, gdy statusu osób pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem tych funkcji nie mają - z tytułu sporządzenia opinii - osoby będące autorami opinii eksperckich, które zawarły z Kancelarią Prezydenta RP umowy o dzieło, tj. o wykonanie opinii prawnej dotyczącej ustawy o zmianie ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu emerytalnego w zakresie zgodności z Konstytucją RP, bezprzedmiotowe były szczegółowe rozważania na temat zakresu i rozumienia pojęcia "prywatności osoby fizycznej" w odniesieniu do osób będących autorami opinii eksperckich, które zawarły z Kancelarią Prezydenta RP umowy o dzieło. Nie jest natomiast uzasadniony w powyższym zakresie zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. 1993 r. Nr 61, poz. 284) w związku z art. 91 ust. 1 Konstytucji oraz art. 47, art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji w związku z art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ – jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku – Sąd tych przepisów nie stosował w procesie wykładni użytych w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznych pojęć osób "pełniących funkcje publiczne" lub osób "mających związek z pełnieniem tych funkcji".

Następstwem nietrafnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka ograniczająca prawo dostępu do informacji publicznej było niezasadne uchylenie decyzji Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2012 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie udostępnienia danych osobowych wykonawców umowy o dzieło, czym Sąd pierwszej instancji naruszył przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd bowiem uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję w sytuacji, gdy nie doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 ustawy o odstępie do informacji publicznej. Zasadny okazał się zatem w tym zakresie zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i 2, art. 3 § 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) w związku z art. 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powiązany z wskazanymi wyżej przepisami prawa materialnego. W realiach niniejszej sprawy nie są to jednak naruszenia mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy treść zaskarżonego wyroku zdeterminowana była naruszeniem przez Sąd prawa materialnego. Z tego powodu również objęte zarzutem skargi kasacyjnej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez błędne uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2012 r. i stwierdzenie, że decyzja nie podlega wykonaniu w całości, podczas gdy z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że - w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - decyzja organu jest nieprawidłowa tylko w części dotyczącej odmowy udostępnienia informacji publicznej w postaci imion i nazwisk autorów opinii, nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Niezasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz zarzut naruszenia art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wprowadza przesłanek odmowy udostępnienia informacji publicznej, a określa jedynie formę rozstrzygnięcia w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej. W skardze kasacyjnej nie wykazano na czym polegało naruszenie tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji i nie kwestionowano poprawności formy decyzji administracyjnej jako właściwej formy odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por.: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., I GSK 1151/11, LEX nr 1336157; wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., I OSK 1234/12, LEX nr 1260068; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10, LEX nr 1138160), a także wtedy gdy sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1580/11, LEX nr 1367333). Żadna z powyższych okoliczności nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Sąd pierwszej instancji orzekając w sprawie nie przekroczył jej granic.

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy w zakresie naruszenia prawa materialnego oraz nie stwierdzając naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i jej oddalenia na podstawie art. 151 cyt. ustawy w konsekwencji uznania, że skarga M. D. na decyzję Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej nie była uzasadniona, skoro decyzja ta nie była wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.