Konsultacje dotyczące założeń nowelizacji zasad re-use w Polsce

Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji rozpoczęło konsultacje publiczne Projektu założeń ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. To ważna sprawa. Celami projektu ma być implementacja dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/37/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. zmieniającej dyrektywę 2003/98/WE w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego. Dyrektywa ta rozszerzyła zakresu podmiotowego ponownego wykorzystania informacji również na biblioteki, muzea i archiwa. Przy okazji MAiC postanowił też całkiem przemodelować istniejący dziś w Polsce system re-use. Dziś ta kwestia regulowana jest ustawą o dostępie do informacji publicznej. MAiC proponuje nową ustawę. Ja zaś uważam, że przejrzystość działania państwa nie jest towarem.

Ogłoszenie o konsultacjach można znaleźć na stronach Ministerstwa: Wykorzystywanie informacji sektora publicznego: Zaczynamy konsultacje założeń do ustawy o re-use. Przy okazji jest mi niezwykle miło z tego powodu, że MAiC po raz pierwszy postanowił wykorzystać platformę konsultacji publicznych online, która powstała w resorcie gospodarki. Dlatego zachęcam do skorzystania z tego narzędzia i wzięcia udziału w konsultacjach.

Przywołam fragment założeń MAiC:

Określenie zasad ponownego wykorzystywania w odrębnej regulacji jest uzasadnione z wielu powodów.

Po pierwsze, pozwoli w sposób precyzyjniejszy i bardziej zrozumiały dla adresatów norm prawnych rozróżnić instytucje „dostępu do informacji” oraz „ponownego wykorzystywania”. Odrębna regulacja ustawowa określająca ponowne wykorzystywanie jest częściej stosowanym zabiegiem legislacyjnym w państwach Unii Europejskiej; jak wskazuje Komisja Europejska[2] 15 z 27 krajów europejskich[3] wybrało drogę uchwalenia osobnych, specjalnych aktów dotyczących ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (np. Hiszpania, Niemcy, Szwecja, Wielka Brytania, Włochy).

Szczególnie istotne jest rozróżnienie pomiędzy realizacją prawa dostępu do informacji sektora publicznego (access to public sector information), a dalszą eksploatacją informacji pozyskanych w ten sposób (re-use of public sector information). Dostęp do informacji publicznej stanowi implementację wyrażonej w art. 61 Konstytucji zasady jawności. Prawo do informacji jest uważane za jedno z podstawowych praw człowieka. Natomiast w odniesieniu do ponownego wykorzystania podkreśla się jego gospodarczy i społeczny charakter. Prawodawca UE podkreślał znaczenie ponownego wykorzystywania informacji dla konkurencyjności przedsiębiorstw, których produkty i usługi opierają się na informacji sektora publicznego, ale także dla transparentności funkcjonowania administracji publicznej.
(...)

Przy okazji poprzedniej nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdy implementowano dyrektywę re-use, argumentowałem, że ważne jest połączenie re-use i zasad dostępu do informacji publicznej. Ponowne wykorzystanie jest po prostu możliwością zrobienia czegoś z informacją publiczną, którą się wcześniej otrzymało. Umieszczenie przepisów związanych z informacjami publicznymi w jednej ustawie pozwala na zachowanie spójności, np. w zakresie definicji. To, że w innych krajach postanowiono stworzyć regulacje odrębne nie znaczy wcale, że musimy iść tą drogą.

Dostęp do informacji publicznej to rzeczywiście - jak napisał MAiC - realizacja konstytucyjnej zasady jawności. Ale art. 61 Konstytucji stanowi element rozwijający fundamentalną zasadę polskiej Konstytucji, zgodnie z którą władza zwierzchnia należy do Narodu. Naród nie może realizować władzy zwierzchniej nie wiedząc nic o tym, jak działa państwo. Elementem tej władzy musi być nie tylko dostęp do informacji publicznej, ale też możliwość przetwarzania takiej informacji i - posługując się nomenklaturą przyjętą w UE - ponowne jej wykorzystanie (np. po to, by móc zreplikować wyniki analiz, by tworzyć system społecznej kontroli itd.). Dla mnie w re-use istotny jest przede wszystkim aspekt społeczny w tym sensie, że ponowne wykorzystanie informacji z sektora publicznego jest przed wszystkim prawem politycznym obywateli, a dopiero później można mówić o aspekcie ekonomicznym. Unia Europejska sprawę postawiła na głowie, ale to dlatego, że dyrektywa re-use została przyjęta na podstawie traktatowej zapewniającej swobodny przepływ towarów i usług i kształtującej funkcjonowanie rynku wewnętrznego (art. 114 TFUE (95 TWE)).

Tak zrobiła Unia Europejska, ale my nie powinniśmy się ograniczać do takiego rozumienia re-use. Kiedy już się dostrzeże, że dostęp do informacji publicznej i możliwość jej ponownego wykorzystania jest w istocie elementem koniecznym do realizowania przez Naród władzy zwierzchniej, a oba te obszary stanowią w istocie części jednej całości - to powinno być w Polsce podstawowym uzasadnieniem dla regulacji.

Przy poprzednich dyskusjach sygnalizowałem, że w cały "problem re-use" mógłby zostać załatwiony jasnym zadeklarowaniem w ustawie, że państwo nie ma żadnych praw wyłącznych do informacji publicznej (ani wynikających z samego re-use, ani np. wynikających z sui generis ochrony baz danych, albo praw autorskich - na gruncie art. 4 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych materiały urzędowe są nieutworami - nie są przedmiotem prawa autorskiego). Zasady dostępu przy jasnym przesądzeniu o publicznym charakterze danych (czyli, że informacja publiczne "należą" do dobra wspólnego), powinno stworzyć przejrzysty system. Regulacja unijna psuję taką koncepcję właśnie ze względu na podstawę traktatową - traktuje informacje publiczną jak towar. Stąd w dyrektywie re-use pojawiły się koncepcje licencji (zgód na ponowne wykorzystanie). Polska nie musi iść tą drogą. Możemy mieć system bardziej oddający społeczny (i polityczny) charakter tej instytucji prawnej. Jeśli w jakichś przepisach ktoś ma prawo do wyrażania zgody, to znaczy, że może też takiej zgody nie udzielić. Jeśli w przepisach mowa o tym, że może określać warunki - prawdopodobnie określi warunki najbardziej restrykcyjne z możliwych. Tymczasem nie powinno być tak, że ktoś może określać warunki wykorzystywania informacji należącej do sfery publicznej.

Tak czy inaczej - otwieramy raz jeszcze dyskusje o ponownym wykorzystaniu informacji z sektora publicznego. Jak wspomniałem - sprawa jest istotna. Spodziewam się też, że na platformie konsultacje.gov.pl pojawi się wiele istotnych głosów.

Konsultacje MAiC zakończą się 17 czerwca.

Tymczasem dziś WSA w Warszawie uznał, że nie udostępniając obywatelowi wykazu umów zawartych z Kancelarią Prezesa Rady Ministrów (względnie nie wydając decyzji odmownej) KPRM pozostawała w bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. WSA zobowiązał KPRM do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni. Orzeczenie jest nieprawomocne i może podlegać zaskarżeniu (Sygn. SAB/Wa 168/14). Chcemy wyjąć re-use do odrębnej ustawy, gdy jednocześnie administracja publiczna ma gigantyczny kłopot z realizacją prawa do informacji publicznej.

Przejrzystość życia publicznego nie jest towarem. W demokratycznym państwie prawnym, w którym władza zwierzchnia należy do Narodu, udostępnienie informacji publicznej nie może zależeć od "łaski" organów władzy publicznej. Państwo powinno zapewnić - w ramach podstawowego swojego zadania - udostępnianie informacji należącej do sfery "dobra wspólnego". Nie powinno też przeszkadzać w tym, by każdy (obywatel) robił z takimi informacjami to, co samodzielnie uzna za słuszne.

Opcje przeglądania komentarzy

Wybierz sposób przeglądania komentarzy oraz kliknij "Zachowaj ustawienia", by aktywować zmiany.

Błądzisz...

.... z tym połączeniem dostępu do informacji i reuse. Całe nieszczęście naszej implementacji reuse wynika właśnie z tego nonsensownego połączenia. Dlaczego jest błędna? bo pomija różnice w pojęciu informacji publicznej i informacji podlegającej obowiązkom w zakresie reuse (pojęcia częściowo się pokrywają, ale tylko częściowo, bo zdigitalizowany obraz Matejki nie jest informacją publiczną, informacją publiczną jest informacja o digitalizacji obrazu, umowach w tym celu zawartych itp.). Po drugie system dostępu do informacji publicznej nie reguluje tego, co można zrobić z otrzymaną informacją jeżeli - tak się składa - jest chroniona prawem (np. sui generis, żeby uciec od dyskusji o 4 pr.aut.). System reuse umożliwia uregulowanie tej kwestii.

dostęp i reuse

ksiewi's picture

A ja myślę, że obaj piszecie trochę o tym samym. Ja zgadzam się z VaGlą, że prawo do korzystania z informacji nie powinno być jakimś wyjątkowym, szczególnym dodatkiem do dostępu. Zgodzę się natomiast z tym, że obecny sposób uregulowania obu kwestii w udip jest nieprawidłowy. Ale dlatego m.in. właśnie, że pomimo ujęcia tego w jednej ustawie, są to nadal osobne kwestie. Dostęp powinien być równoznaczny z pełnym prawem do ponownego wykorzystania, bez zachowywania osobnych procedur, zakresów przedmiotowych, podmiotowych itd.

Co do różnic zakresu przedmiotowego informacji publicznej i informacji podlegającej reuse m.zd. rozwiązaniem jest przeniesienie dyskusji na wyższy poziom ogólności - zasobów publicznych.

Do postulatu VaGli, że wystarczyłoby wyraźne przesądzenie o braku monopolu na korzystanie z informacji dodałbym jeszcze konieczność wyraźnego uregulowania obowiązku publikowania informacji. Obecnie organy nie muszą publikować wszystkiego co mają, a tylko niektóre z tych zasobów. Powoduje to, że obywatele i przedsiębiorcy muszą składać wnioski, na które organy różnie reagują (np. bezczynnością), a które podobno utrudniają działanie administracji (na zeszłotygodniowej konferencji na UKSW była na ten temat ciekawa dyskusja). Dopiero wyraźny obowiązek publikacji wszystkich zasobów publicznych połączony z brakiem praw wyłącznych to m.zd. ruch w stronę realizacji celów, o których pisze VaGla. Obowiązek ten musi być połączony z wypracowaniem technicznych środków do jego realizacji (cyfrowy obieg dokumentów, repozytoria).

Administracja obawia się jednak ujawniania zasobów, które dotyczą np. prywatności. Poza wyraźnym wyłączeniem monopolu i obowiązkiem publikacji potrzebujemy zatem też dobrej inwentaryzacji zasobów publicznych oraz być może rewizji tego, co administracja może w ogóle o obywatelach zbierać (np. zakres szczegółowości informacji w księgach wieczystych) i w jakim zakresie powinna to anonimizować przed udostępnieniem (m.zd. w jak najmniejszym, przy założeniu, że jak najmniejszy możliwy zakres danych prywatnych trafia do publicznych zasobów).

Ale prywatność to tylko przykład, bo w zasobach publicznych znajdują się też inne dane, których udostępnianie nie musi każdemu wyjść na dobre, a relacja pomiędzy udip i ustawą o informacjach niejawnych (innymi tajemnicami) jest nadal niedostatecznie wyjaśniona.

Widzę też pewne zagrożenie, o którym na UKSW mówił ostatnio GIODO, że zbyt szeroki obowiązek jawności spowoduje działania obronne urzędników polegające np. na przenoszeniu części komunikacji do form ulotnych (np. z pisemnych ankiet pracowniczych do ocen ustnych). To w ogóle ciekawy przyczynek do dyskusji o społecznych skutkach wszechobecnego nadzoru - porównanie zachowań monitorowanych urzędników do zachowań monitorowanych przedszkolaków (http://panoptykon.org/wiadomosc/moda-na-kamery-w-przedszkolach). Czyżby rozwiązaniem było instalowanie monitoringu audiovideo w urzędach (na każdym urzędniku, żeby nagrało się i udostępniło nawet to co przekazał tylko ustnie)? Czy dalszym krokiem nie będzie społeczeństwo takie, jakie przedstawił Dukaj w Czarnych Oceanach?

Czy prawo może w ogóle zapewnić, aby w dokumentach podlegających udostępnieniu znalazły się istotne informacje, a nie były ukrywane gdzie indziej?

Piotr VaGla Waglowski

VaGla
Piotr VaGla Waglowski - prawnik, publicysta i webmaster, autor serwisu VaGla.pl Prawo i Internet. Członek Rady ds Cyfryzacji przy Ministrze Cyfryzacji, ekspert w Departamencie Oceny Ryzyka Regulacyjnego Ministerstwa Rozwoju, felietonista miesięcznika "IT w Administracji" (wcześniej również felietonista miesięcznika "Gazeta Bankowa" i tygodnika "Wprost"). Uczestniczył w pracach Obywatelskiego Forum Legislacji, działającego przy Fundacji im. Stefana Batorego w ramach programu Odpowiedzialne Państwo. W 1995 założył pierwszą w internecie listę dyskusyjną na temat prawa w języku polskim, Członek Założyciel Internet Society Poland, pełnił funkcję Członka Zarządu ISOC Polska i Członka Rady Polskiej Izby Informatyki i Telekomunikacji. Był również Członkiem Rady Informatyzacji przy MSWiA, członkiem Zespołu ds. otwartych danych i zasobów przy Komitecie Rady Ministrów do spraw Cyfryzacji oraz Doradcą społecznym Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej ds. funkcjonowania rynku mediów w szczególności w zakresie neutralności sieci. W latach 2009-2014 Zastępca Przewodniczącego Rady Fundacji Nowoczesna Polska, w tym czasie był również Członkiem Rady Programowej Fundacji Panoptykon. Więcej >>