W jaki sposób zaimplementujemy art. 8 ust. 4 lit. g) dyrektywy ramowej (podstawę neutralności sieci)?

Jak odnotowałem wcześniej: "Komisja przywiązuje wielką wagę do zachowania otwartości i neutralności internetu, z pełnym uwzględnieniem intencji współustawodawców, którzy pragną uczynić z neutralności sieci jeden z celów polityki i zasad regulacyjnych promowanych przez krajowe organy regulacyjne". Takim elementem miał stać się znowelizowany Pakietem telekomunikacyjnym art. 8 ust. 4 lit. g) Dyrektywy ramowej. Zgodnie z nim (po noweli) - do celów polityki oraz zasad regulacyjnych, którymi powinny się kierować krajowe organy regulacyjne dopisano "wspieranie zdolności użytkowników do dostępu do informacji oraz ich rozpowszechniania lub korzystania z dowolnych aplikacji i usług". To jest nasza europejska podstawa dla net neutrality. No i teraz przyglądam się temu, w jaki sposób zaproponowano implementację tego przepisu przy okazji projektu nowelizacji Prawa telekomunikacyjnego i dochodzę do wniosku, że może jest zbyt późna godzina na takie analizy.

Projekt ustawy o zmianie ustawy - Prawo telekomunikacyjne oraz niektórych innych ustaw można znaleźć w BIP Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Jest to projekt, który datowany jest na 20 października 2011 r., a 28.10.2011 r. został przekazany do MSZ z prośbą o wydanie opinii w sprawie jego zgodności z prawem UE. Opublikowano zarówno sam projekt (PDF), jest jego uzasadnienie (PDF) oraz zestawienie uwag w ramach konsultacji społecznych (PDF).

Sięgam do projektu noweli ustawy i szukam odesłań do art. 8 ust. 4 lit. g) dyrektywy ramowej. Po chwili porzucam to i sięgam do uzasadnienia. Znajduję takie odesłanie przy okazji omówienia proponowanej zmiany w art. 189 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego. Czytam na 93 stronie uzasadnienia (właśnie w kontekście art. 189 Prawa telekomunikacyjnego):

W ust. 2 pkt 3 należy dodać lit. g stanowiącą implementację art. 8 ust. 4 lit. g dyrektywy ramowej. Przepis ten powinien przewidywać, iż organy łączności prowadzą politykę regulacyjną mając na celu w szczególności promocję interesów obywateli Unii Europejskiej, w tym wspieranie zdolności użytkowników do dostępu do informacji oraz ich rozpowszechniania lub korzystania z dowolnych aplikacji i usług.

Art. 189 ust. 2 ustawy Prawo telekomunikacyjne generalnie odnosi się do celów, które mają przyświecać organom administracji łączności podczas prowadzenia polityki regulacyjnej.

Sięgam zatem do projektu noweli ustawy i odnajduję propozycje nowelizacji art. 189, by sprawdzić, jak ta neutralność sieci, w kontekście wspierania zdolności użytkowników do dostępu do informacji oraz ich rozpowszechniania lub korzystania z dowolnych aplikacji i usług, ma być reprezentowana w warstwie normatywnej nowej ustawy. I znajduje wspomnianą literę g), o której mowa w uzasadnieniu. Brzmi ona tak (str. 63 projektu):

w pkt 3 dodaje się lit. g w brzmieniu:

„g) wspieranie procesu harmonizacji określonych numerów lub zakresów numeracyjnych w obrębie Unii Europejskiej oraz zapewnienie informacji o istnieniu europejskiego numeru alarmowego „112” i innych europejskich numerów zharmonizowanych, skierowanej do obywateli, w szczególności podróżujących między państwami członkowskimi;”;

No i teraz zastanawiam się, co w procesie poszukiwania implementacji nowego brzmienia art. 8 ust. 4 lit. g) Dyrektywy ramowej zrobiłem nie tak. W zestawieniu uwag po konsultacjach społecznych nie znalazłem wzmianki na temat tego, by ktokolwiek doszukał się tu nieścisłości. Mam jednak wrażenie, być może to właśnie z powodu późnej godziny, że coś tu z propozycji implementacji Pakietu telekomunikacyjnego delikatnie się wymsknęło. Ale badam temat dalej. Prawo telekomunikacyjne to dość skomplikowana ustawa.

W projekcie można za to znaleźć propozycję dodania ust. 2a do art. 63 ustawy:

2a. W celu zapobiegania pogorszeniu się jakości usług telekomunikacyjnych oraz utrudnień lub spowolnień ruchu w sieciach telekomunikacyjnych, Prezes UKE, po uprzednim skonsultowaniu z Komisją Europejską, może określić w drodze decyzji minimalne wymogi w zakresie jakości tych usług, mając na uwadze zapewnienie rozwoju konkurencji i zagwarantowanie neutralności sieci. Prezes UKE przed ustanowieniem tych wymogów udostępnia Komisji Europejskiej oraz BEREC informacje zawierające podsumowanie podstawy do działania, przewidywane wymogi i proponowany przebieg działań. Podejmując decyzję Prezes UKE uwzględnia w jak największym stopniu uwagi i zalecenia Komisji Europejskiej.”,

W zestawieniu uwag do nowelizacji można znaleźć m.in. uwagi Stowarzyszenia Internet Society Poland, które postulowało w konsultacjach wprowadzenia definicji neutralności sieci. Odpowiadając na ten postulat Ministerstwo odpowiedziało, że uwaga ISOC Polska nie jest zasadna i stwierdziło:

Właśnie poprzez wprowadzenie definicji „neutralności” można doprowadzić do ograniczenia jej znaczenia. Ponieważ już w obecnie obowiązującej ustawie pojawia się „neutralność technologiczna”, niepożądanym jest próba definiowania neutralności w odniesieniu do sieci. Posługiwać należy się definicja językową - Neutralność (z łacińskiego neutrum – nijaki, obojętny), przyjęcie postawy bezstronnej lub obojętnej, rezygnacja z ingerencji w sprawy innych.

Ewentualnie można posiłkować się definicją przyjętą przez BEREC (a wskazanej również w podsumowaniu konsultacji dotyczących neutralności sieci prowadzonych przez Prezesa UKE), z której wynika, że neutralność sieci to zasada, wg której wszystkie przekazy elektroniczne przechodzące przez sieć są traktowane jednakowo, w szczególności, traktowane jednakowo niezależnie od ich treści, aplikacji, usług, urządzeń oraz adresu nadawcy i adresu odbiorcy.

Natomiast Ministerstwo uznało za zasadny postulat ISOC Polska, by do art. 175e dotyczącego rady działającej z zakresie bezpieczeństwa i integralności sieci i usług dopisać uprawnia w zakresie neutralność sieci (postulat dotyczyl uzupełnień we wszystkich ustępach tego artykułu). Zaproponowano również, by wprowadzić dodatkowo ustęp 2a we wspomnianym przepisie, który mógłby mieć brzmienie:

Na podstawie badań i analiz, o których mowa w art. 175d-1, Prezes UKE corocznie, w terminie do dnia 30 kwietnia opracowuje i przekazuje Radzie właściwej do rekomendacji w obszarze neutralności sieci raport o występujących zagrożeniach oraz proponowanych zaleceniach i rekomendacjach dotyczących przeciwdziałania tym zagrożeniom.

Zgodnie z propozycją art. 175d projektu nowelizacji Prawa telekomunikacyjnego - przy ministrze właściwym do spraw łączności ma powstać Rada właściwa do rekomendacji w obszarze integralności oraz neutralności sieci i usług, jako organ opiniodawczo-doradczy ministra właściwego do spraw łączności w sprawach z zakresu bezpieczeństwa i integralności sieci i usług. Przepis ten w kolejnych ustępach wskazuje kompetencje Rady oraz jej kadencję i sposób wybierania jej składu.

W skład Rady ma wchodzić 12 osób, powoływanych przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw łączności. Mają się tam znaleźć przedstawiciele ministra właściwego do spraw łączności, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Obrony Narodowej, Prezesa UKE, Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych. Poza tym - zgodnie z projektem - również pięć osób wskazanych przez ministra właściwego do spraw łączności, w oparciu o kwalifikacje i doświadczenie zawodowe, spośród podmiotów zgłoszonych przez izby gospodarcze reprezentujące przedsiębiorców telekomunikacyjnych lub podmioty świadczące usługi drogą elektroniczną. Projektodawca nie przychylił się tu do propozycji ISOC Polska, by w skład Rady mogły wchodzić również osoby reprezentujące organizacje społeczne w takiej samej liczbie jak osoby reprezentujące przedsiębiorców.

Opcje przeglądania komentarzy

Wybierz sposób przeglądania komentarzy oraz kliknij "Zachowaj ustawienia", by aktywować zmiany.

Dobro publiczne to nie to samo co dobro biznesu

Główny problem polega na tym, że ministerstwo ogranicza się do potrzeby zapewnienia interoperacyjności telekomunikacyjnej. Zdefiniowana neutralność technologiczna to zakaz dyskryminowania lub wspierania konkretnych rozwiązań technologicznych. Niedoceniane jest natomiast zjawisko stosowania przez operatorów blokowania i ograniczania przepływu informacji, na co zwrócił uwagę Parlament Europejski w swej jednomyślnie przyjętej 17 listopada 2011 r. rezolucji w sprawie otwartego internetu i neutralności sieci w Europie. Parlament wezwał bardzo wyraźnie Komisję i państwa członkowskie do zapewnienia, aby "dostawcy usług internetowych nie blokowali, nie zakłócali, nie ograniczali dostępności usług szerokopasmowych w celu dostępu, wykorzystywania, wysyłania, umieszczania, otrzymywania lub oferowania wszelkich treści, oprogramowania lub usług niezależnie od źródła i celu oraz aby nie dyskryminowali nikogo w tym zakresie".

Osiągnięciu właśnie tego celu służy zaproponowana w sierpniu przez ISOC Polska w trakcie konsultowania transpozycji dyrektyw Pakietu Telekomunikacyjnego definicja neutralności sieci jako "możności decydowania przez użytkowników o wysyłanych i otrzymywanych treściach, wybieranych do uruchamia aplikacjach, używanych programach o ile tylko nie szkodzą sieci i są zgodne z zobowiązaniami wynikającymi z zachowania jakości usług i przestrzegania prawa".

Zapowiedź minister Gaj, że nieuwzględniający definicji neutralności sieci projekt nowelizacji Prawa telekomunikacyjnego zostanie bez korekt skierowany do Sejmu jest rozczarowująca. Stanowi ona kontynuację podejścia z przeszłości, kiedy Ministerstwo Infrastruktury wielokrotnie powierzchownie traktowało Internet usiłując do niego stosować zwykłe reguły telekomunikacyjne.

Internet wymaga więcej i zrozumienie tej prawdy jest na poziomie europejskim coraz powszechniejsze. Stąd dalej idące sformułowania niedawnej rezolucji Parlamentu. Przejawem tej ewolucji jest to, że w co najmniej w kilku państwach członkowskich przy okazji transpozycji dyrektyw Pakietu Telekomunikacyjnego podjęto nie akceptowane jeszcze w 2009 r. przez większość prawodawców europejskich wątki precyzujące jak należy rozumieć zasadę niedyskryminacji.

Nie ma powodu aby Polska zostawała w tyle. Korzystając z zapisów zaaprobowanych już w parlamencie holenderskim ISOC Polska w swej opinii zaproponował i szczegółowo uzasadnił dodatkowy art. 175-1, którego ust.1 sformułowano następująco:

1. Operatorzy publicznych sieci telekomunikacyjnych, które zapewniają usługi dostępu do Internetu i dostawcy usług dostępu do Internetu mają obowiązek przestrzegania zasad neutralności sieci, w szczególności nie mogą powstrzymywać lub spowalniać aplikacji i usług w Internecie, chyba że działania w wyniku których aplikacje lub usługi podlegają powstrzymywaniu lub spowalnianiu są konieczne:
(a) w celu zminimalizowania skutków przeciążenia, ale wtedy te same rodzaje ruchu powinny być traktowane jednakowo;
(b) dla zachowania integralności i bezpieczeństwa sieci i usług danego usługodawcy lub terminala użytkownika końcowego;
(c) dla ograniczenia transmisji do użytkownika końcowego niechcianych komunikatów, pod warunkiem, że użytkownik końcowy wyraził na to swoją uprzednią zgodę;
(d) dla wprowadzenia w życie przepisu prawnego lub postanowienia sądu.

ISOC Polska uważa również za bardzo ważne, aby to co jest neutralne nie decydowane było w ramach uzgodnień między funkcjonariuszami państwa i przedstawicielami kół gospodarczych. Doświadczenia, a nie są to tylko nasze doświadczenia krajowe – tak się dzieje wszędzie – mówią, że w takich gremiach interes publiczny jest bardzo słabo reprezentowany. Nie da się poprawić działania takich gremiów bez włączenia do nich kompetentnych organizacji społecznych i innych naprawdę niezależnych fachowców.

Piotr VaGla Waglowski

VaGla
Piotr VaGla Waglowski - prawnik, publicysta i webmaster, autor serwisu VaGla.pl Prawo i Internet. Członek Rady ds Cyfryzacji przy Ministrze Cyfryzacji, ekspert w Departamencie Oceny Ryzyka Regulacyjnego Ministerstwa Rozwoju, felietonista miesięcznika "IT w Administracji" (wcześniej również felietonista miesięcznika "Gazeta Bankowa" i tygodnika "Wprost"). Uczestniczył w pracach Obywatelskiego Forum Legislacji, działającego przy Fundacji im. Stefana Batorego w ramach programu Odpowiedzialne Państwo. W 1995 założył pierwszą w internecie listę dyskusyjną na temat prawa w języku polskim, Członek Założyciel Internet Society Poland, pełnił funkcję Członka Zarządu ISOC Polska i Członka Rady Polskiej Izby Informatyki i Telekomunikacji. Był również Członkiem Rady Informatyzacji przy MSWiA, członkiem Zespołu ds. otwartych danych i zasobów przy Komitecie Rady Ministrów do spraw Cyfryzacji oraz Doradcą społecznym Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej ds. funkcjonowania rynku mediów w szczególności w zakresie neutralności sieci. W latach 2009-2014 Zastępca Przewodniczącego Rady Fundacji Nowoczesna Polska, w tym czasie był również Członkiem Rady Programowej Fundacji Panoptykon. Więcej >>