Re-use: będzie przepiękna zasada z całą masą wyjątków i ograniczeń

Jutro ma się odbyć posiedzenie sejmowej Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych, w czasie którego prawdopodobnie przyjęte zostanie sprawozdanie Podkomisji nadzwyczajnej do rozpatrzenia pilnego rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw. Chodzi o ponowne wykorzystanie informacji z sektora publicznego. Przypuszczalnie sprawozdanie zostanie przyjęte, chociaż do projektu ustawy można mieć bardzo wiele życzeń. W szczególności jest tak, że projektowane przepisy nie realizują w pełni tezy wygłoszonej przez Pana Premiera na temat tego, co powstaje za pieniądze publiczne. Do refleksji zmuszają również niektóre tezy znajdujące się w stenogramach z posiedzenia poprzedniej Komisji sejmowej...

Zastanawiam się zwłaszcza nad tymi fragmentami stenogramu (chodzi o posiedzenie, które odbyło się 26 lipca 2011 r.), w których mowa o "wspólnej, wielomiesięcznej pracy z organizacjami pozarządowymi". W dziale re-use zgromadziłem szereg komentarzy na temat tych prac. Warto chyba przypomnieć, że projekty konkretnych przepisów pojawiły sie na stole bodaj dzień przed ich przyjęciem przez Komitet Stały Rady Ministrów, o poszczególnych, konkretnych propozycjach przepisów nie było czasu dyskutować. Organizacje społeczne w czasie wcześniejszych dyskusji postulowały wprowadzenie pewnych zasad generalnych, które jednak - z racji szeregu wyłączeń, ograniczeń i odesłań do przepisów szczegółowych - nie są w procedowanym projekcie w pełni realizowane. Kiedy dziś w gronie organizacji przyglądamy się projektowi, dochodzimy do wniosku, że - być może - sytuacja prawna ponownego wykorzystania informacji z sektora publicznego będzie gorsza po przyjęciu ustawy, niż przed jej przyjęciem.

Najwyraźniej nie da się całej idei ponownego wykorzystania wprowadzić do polskiego ustawodawstwa w sposób prosty, klarowny i przejrzysty, bez wyjątków i bez obwarowań chroniących przeróżne interesy. Diabeł tkwi w szczegółach.

Projekt ustawy po pracach w podkomisji dostępny jest na stronach Sejmu: sprawozdanie podkomisji (PDF). Mamy tam oto propozycje art. 23b ust. 1, który mówi:

Informacje publiczne są udostępniane w celu ich ponownego wykorzystywania bez ograniczeń warunkami i bezpłatnie, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 oraz art. 23c.

Czyli są udostępniane bez ograniczeń warunkami i bezpłatnie, ale... Ale ust. 2 i ust. 3 wprowadzają warunki, zaś art. 23c wprowadza zasady dot. zasady odpłatności.

Nie ma zgody na to, by można było pobierać opłaty "za ponowne wykorzystywanie informacji publicznej". W duchu postulatów organizacji społecznych można by mówić o zgodzie na opłaty za "udostępnienie" do ponownego wykorzystania. Ponieważ w dyskusji wielokrotnie zgłaszano uwagi co do tego, że dokumenty (w rozumieniu dyrektywy) nie korzystają z jakiegokolwiek monopolu informacyjnego przysługującego państwu, nie ma zgody na to, by opłata warunkowała możliwość wykorzystywania ponownego informacji lub nie. Jeśli koszt związany jest z udostępnieniem - taki koszt może być uzasadniony, ale opłata nie może być pobierana od wykorzystywania informacji (zwłaszcza, gdy projektodawca posługuje się tak precyzyjnymi określeniami ustawowymi, jak "będą brane pod uwagę przy nietypowych wnioskach o ponowne wykorzystywanie informacji publicznej, które mogą mieć wpływ w szczególności na..." - zdecydowana uznaniowość bez narzędzi umożliwiających skuteczne kwestionowanie praktyki administracji publicznej).

Wyżej zacytowałem art. 23b ust. 1, gdzie mowa o braku ograniczeń warunkami i o bezpłatności i gdzie od razu wprowadzono wyjątki i ograniczenia zasady. Ale tamten przepis tworząc wyjątki i ograniczenia nie odnosi się do kolejnego przepisu, tj. do art. 23d., zwłaszcza do jego ust. 2. A w tym przepisie mowa już o:

W przypadku gdy ponowne wykorzystywanie informacji publicznej jest dokonywane przez podmioty wykonujące zadania publiczne w ramach działalności wykraczającej poza realizację takich zadań, warunki ponownego wykorzystywania informacji publicznej lub opłaty powinny zostać określone na takich samych zasadach jak w przypadku innych użytkowników.

Jak się to ma do generalnej zasady braku warunków i braku odpłatności? Jak to się ma do pojęcia "wyłączności", o którym mowa w art. 23e ust.2 projektu?

W przypadku gdy warunki ponownego wykorzystywania informacji publicznej przewidują wyłączność korzystania z tej informacji, treść warunków ponownego wykorzystywania jest ogłaszana na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej podmiotu wprowadzającego wyłączność.

Mistrzostwem świata jest początek pierwszego zdania art. 23g ust. 1 ("Ponowne wykorzystywanie informacji publicznej odbywa się przez ponowne wykorzystywanie informacji publicznej:...").

Tak, wiem, że dyrektywa posługuje się określeniem "końcowa oferta licencji", ale nie potrafię sobie odpowiedzieć na pytanie o charakter tego typu oferty w przypadku polskiego systemu administracji publicznej, zwłaszcza w sytuacji, w której informacje publiczne (dokumenty urzędowe i materiały urzędowe) nie korzystają z państwowego monopolu. Dziwny konstrukt "oferty" formułowanej przez podmiot zobowiązany w związku z art. 23c ust. 1 pojawia się w art 23g ust. 7 pkt. 2. W ust. 8 mowa nawet o tym, że podmiot zobowiązany "odmawia ponownego wykorzystywania informacji publicznej" (to nie ten podmiot będzie ponownie wykorzystywał informacje; ta konstrukcja bierze się z dziwnego dualizmu reżimów udostępnienia i udostępnienia do ponownego wykorzystania informacji publicznej).

Można by tak wymieniać długo, w szczególności można by zacząć analizować dziesiątki (jeśli nie setki) ustaw, w których ponowne wykorzystanie informacji zderzy się z "odrębnymi przepisami".

Tymczasem w przywołanym wyżej stenogramie z posiedzenia komisji czytam:

Chciałem państwu powiedzieć, że prace nad tą ustawą trwały prawie dwa lata. Zaczęliśmy pracować jesienią 2009 r. nad założeniami projektu ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji publicznej. W wyniku współdziałania z organizacjami pozarządowymi stwierdziliśmy, że bardziej właściwa będzie zmiana trybu. Jesienią 2010 r. zaczęliśmy pracować nad projektem założeń do projektu nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej, poszerzając prawa wolnościowe o prawa gospodarcze. Po zakończeniu tego cyklu prac, co miało miejsce w styczniu–lutym tego roku, odbyło się w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów 14 spotkań podsumowujących i doprecyzowujących, z udziałem 19 organizacji pozarządowych, cały czas uczestniczących w tym procesie legislacyjnym. 3 spotkania odbyły się z osobistym udziałem Prezesa Rady Ministrów.

I rzeczywiście. Spotkania z Panem Premierem się odbywały. Uczestniczyłem we wszystkich w ramach cyklu spotkań "z internautami i organizacjami społecznymi". Uczestniczyłem również w spotkaniach z ministrem Bonim. Ale - przynajmniej ja mam takie wrażenie - część z tych spotkań dotyczyła dyskusji na temat retencji danych telekomunikacyjnych, na temat ustawy medialnej (nota bene nie są realizowane ustalenia z tych spotkań, ponieważ Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa narodowego po jednym tylko "spotkaniu seminaryjnym" przestało już organizować kolejne), część zaś była poświęcona ustawie o świadczeniu usług drogą elektroniczną. Owszem. Były też i takie spotkania, w czasie których rozmawialiśmy o re-use. Ale dyskusje te nie dotyczyły konkretnych przepisów. W czasie jednego z takich spotkań Pan Premier wypowiedział to zdanie o "tym, co powstaje za pieniądze publiczne", ale nawet taka deklaracja rodziła wiele wątpliwości: "Własność publiczna", czyli pierwszy etap już za nami, ale czas nauki się nie skończył.

Krótko mówiąc: nie przypuszczam, by którakolwiek organizacja społeczna biorąca udział w tych pracach mogła ze spokojnym sumieniem podpisać się pod przedłożeniem rządowym.

Zbliża się jednak koniec kadencji Sejmu, za chwilę wybory. Czasu na prace nad ustawą nie ma, nie ma też miejsca na dyskusję o dobrych rozwiązaniach w zakresie re-use dla Polski. Historia pokaże, czy po przyjęciu ustawy będzie łatwiej, czy tez może trudniej ponownie przetwarzać informacje publiczne. Niektórzy moi koledzy mają sporo argumentów za tym, że będzie trudniej niż dziś.