Europejski numer alarmowy 112 Kultury Liberalnej w sprawie kiełbasy prawnej

Miesiąc temu tygodnik Kultura Liberalna poruszył temat "polskiej kiełbasy prawnej", czyli zainteresował się sposobem, w jaki wytwarza się polskie prawo. Na "łamach" tygodnika wypowiedzieli się Grażyna Kopińska, prof. Andrzej Zoll, Witold Michałek, Łukasz Kowalczyk i Piotr Frączak. Dziś przyszedł czas na drugą część tego tematu, w którym wypowiadają się Paulina Kieszkowska-Knapik, Krzysztof Izdebski, Adam Bodnar, Filip Czernicki, Łukasz Jasina oraz Rafał Cieślak. To nie są przypadkowe osoby. Trwa dyskusja o dobrej legislacji, o przejrzystości działania państwa, o obywatelskim społeczeństwie i innych, tego typu sprawach. Spotykamy się w ramach Kongresu Praw Obywatelskich, w ramach takich imprez jak Transparency Camp, uczestniczymy w działaniach wielu organizacji społecznych, chociaż wspólnie spotykamy się w ramach prac Obywatelskiego Forum Legislacji, które działa przy Fundacji Batorego. Kultura Liberalna postanowiła oddać tym dyskutantom już drugi numer. Jest też drobny dodatek, czyli wywiad, jaki przeprowadziła ze mną Anna Mazgal, a zatytułowany "Czy obywatele mogą odzyskać prawo?"

Najpierw odeślę Państwa do pierwszego z cyklu materiałów, w którym wypowiadają się przedstawiciele Obywatelskiego Forum Legislacji:
KOPIŃSKA, ZOLL, MICHAŁEK, KOWALCZYK, FRĄCZAK: Polska kiełbasa prawna… (cz. I). Kontynuacją jest właśnie opublikowany („Kultura Liberalna” nr 112 (9/2011) z 1 marca 2011 r. - stąd nawiązanie w tytule niniejszej notatki do numeru alarmowego 112...) tekst: KIESZKOWSKA-KNAPIK, IZDEBSKI, BODNAR, WAGLOWSKI, CZERNICKI, CIEŚLAK, JASINA: Polska kiełbasa prawna … (cz. II). Obok zaś wspominany wywiad, który również przywołuję poniżej:

Anna Mazgal: Kiedy czytam ustawę z 1932 roku, rozumiem wszystko, a kiedy próbuję przebrnąć na przykład przez ustawę o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu, nie rozumiem prawie nic. Czy prawo musi być pisane takim trudnym językiem?

Piotr VaGla Waglowski: Wydaje mi się, że brak spójności przepisów, a co z tym związane – posługiwanie się przez prawodawcę językiem niezrozumiałym dla przeciętnego odbiorcy, wiąże się z coraz większą aktywnością legislacyjną. Im więcej nowych ustaw, rozporządzeń i regulacji, tym trudniej utrzymać spójność. Pojawia się więcej przeróżnych prawnych definicji, do których następnie prawodawca usiłuje się odwoływać. W kolejnych projektach dostrzegana jest potrzeba subtelnego unormowania innych aspektów danego zjawiska społecznego i w efekcie wcześniej użyte pojęcia nie przystają do tego, co chce uzyskać prawodawca.

To mi wygląda jak gotowy przepis na chaos.

Nie wszędzie tak jest. Myślę, że przeciętny odbiorca doskonale zrozumie, co prawodawca chciał powiedzieć, gdy wprowadził do systemu prawnego zasady, na jakich partie polityczne mogą otrzymywać subwencje (art. 29 ustawy o partiach politycznych). Jeśli jest ku temu wola, można pisać jasno i precyzyjnie. Inna sprawa, że prawodawca staje przed trudnym wyzwaniem nadążania za postępem technologicznym, który ma też wpływ na relacje społeczne, a przez to wymaga kolejnych aktywności w sferze stanowienia prawa. Nie chodzi tylko o to, że jeszcze kilka lat temu nie było wyszukiwarek internetowych, nikt nie myślał o takich serwisach jak WikiLeaks, a w 1932 roku nie było możliwości korzystania z sieci P2P. Postęp technologiczny to również mikrobiologia, przestrzeń kosmiczna itp. Nie tłumaczy to jednak takich sytuacji, w których prawodawca posługuje się konstrukcjami w stylu: „Zwierzęta żywe (…) z wyłączeniem 1) zwierząt żywych i ich nasienia” (z załącznika nr 10 do ustawy o VAT).

Czy takiemu niechlujstwu można jakoś przeciwdziałać?

Problem w tym, że często prawodawca nie ma czasu, a pośpiech „pilnych projektów” powoduje, że ogranicza się w procesie legislacyjnym przestrzeń dla konsultacji społecznych. Często też poświęca się zbyt mało miejsca na odniesienie się do poszczególnych tez, zgłaszanych w konsultacjach społecznych – jeśli już gdzieś ktoś postanowi je przeprowadzić i da stronie społecznej czas, aby miała szanse przesłać uwagi. Doszło do tego, że Dyrektor Departamentu Komitetu Rady Ministrów na piśmie wytyka Dyrektorowi Biura do Spraw Służb Specjalnych, że Ocena Skutków Regulacji powinna zawierać omówienie wyników przeprowadzonych konsultacji oraz należałoby określić możliwe skutki finansowe projektowanych przepisów. Brakuje nam po prostu publicznej analityki legislacyjnej i przejrzystości procesu tworzenia prawa. To powoduje eksplozje legislacyjną tam, gdzie być może dałoby się unormować daną kwestię przy mniejszej produkcji przepisów. Te liczne nowe przepisy są niespójne z poprzednimi i przez to mało zrozumiałe.

Czy nie jest tak, że działalność takich ludzi jak VaGla bierze się stąd, że obywatele nie wiedzą jak dotrzeć do źródeł prawa? A jeśli już dotrą – nikt nie tłumaczy im, jakie praktyczne konsekwencje będzie miał dla nich dany przepis?

Nie zastanawiałem się nad tymi aspektami mojej działalności. Niemal od początku rozwoju Internetu w Polsce łączyłem hobbystycznie, naukowo i zawodowo dwie sfery życia: prawo i technologie informacyjne. Analizowanie kolejnych aspektów „społeczeństwa informacyjnego” wynika stąd, że po prostu usiłuję być na bieżąco. Kto się nie rozwija, ten się w istocie cofa. A ponieważ siedzę w tym po uszy, staram się czytać pojawiające się projekty ustaw i rozporządzeń. Analizuję też wyroki sądów i trendy w dyskusji. Efektami tych prac dzielę się – w miarę możliwości – z czytelnikami serwisu. Ma to ten pozytywny efekt, że komentarze czytelników są często znacznie lepsze niż mój komentarz do czytanych materiałów. Glosy do przepisów pisano już w starożytnym Rzymie… Teraz dzięki postępowi technologicznemu więcej osób może komentować prawo.

Tylko, czy nie prowadzi to do sytuacji, w której trudno oddzielić „zwykłego komentatora” od eksperta?

Problem jest chyba nieco inny. Debata publiczna tabloidyzuje się nie tylko w sferze legislacji. Być może ma to związek ze zjawiskiem, na które zwraca uwagę Nicholas Carr w książce „Płycizny, czyli co Internet robi z naszymi mózgami”. Ludzie zaczęli inaczej przetwarzać informacje. Nie są w stanie czytać długich, złożonych strukturalnie tekstów. Jak się zdaje, wolą kierować się teleexpressowymi bodźcami i „zbiorową mądrością tłumu”, która – aby mogła się ujawnić – wymaga czasu. Do tego mamy konkurencję na rynku medialnym. Poruszając jakieś zagadnienie, media niechętnie odsyłają wprost do konkurentów, którzy wcześniej je zauważyli. W efekcie często nie podaje się źródeł, a to skutkuje brakiem możliwości dokonania szerszej analizy. Jeśli nawet podaje się źródła, to przy trendzie defibrylatorowej konsumpcji informacji niewiele to zmienia. Odbiorcy do nich po prostu nie sięgają.

Czy lepszy dostęp obywateli do procesu stanowienia prawa wpłynąłby na to, że rezultat końcowy byłby bardziej user-friendly?

Dostęp do dokumentów związanych z procesem stanowienia prawa jest jednym z podstawowych postulatów związanych z przejrzystością działania państwa, a w konsekwencji społeczeństwa. Chociaż może wielu nie będzie sięgało do takich materiałów, to jednak ich dostępność pozwoli innym na podjęcie próby analizy. Postulat dostępności do procesu stanowienia prawa dla obywateli musi być realizowany nie tylko na gruncie prawa krajowego. Owszem, już tu aktywność prawodawcza jest olbrzymia, ale coraz bardziej rozbudowywane są też inne systemy prawne. Mówię o systemach, bo dziś na sytuację przeciętnego obywatela na przykład Unii Europejskiej wpływa aktywność prawodawcza różnych ośrodków prawotwórczych: prawodawcy krajowego, ale i unijnego. Na jednostkę wpływają również efekty działania organizacji ponadpaństwowych tworzących umowy międzynarodowe, itp. Przy braku przejrzystości może się zdarzyć, że prawo wprost zobowiązujące jednostkę do określonego działania zostanie przyjęte ponad jej głową.

Na przykład?

Proces legislacyjny związany z negocjacjami międzynarodowego porozumienia pod nazwą Anti-Counterfeiting Trade Agreement (ACTA), czyli umowy handlowej dotyczącej zwalczania obrotu towarami podrobionymi. Negocjacje te prowadzono bez udziału opinii publicznej. Dostępu do dokumentów negocjacyjnych domagali sie posłowie Parlamentu Europejskiego, a Komisja Europejska odmawiała im z uwagi na dobro negocjacji. Obywatele w poszczególnych państwach składali wnioski o udostępnienie stanowisk negocjacyjnych rządów, ale czasem, jak w Szwecji, otrzymywali praktycznie w całości zaczernione dokumenty. W Polsce rząd również nie chciał udostępnić obywatelom dokumentów dotyczących tego procesu prawotwórczego. W czyim interesie powstaje taka regulacja? Kto jest jej spiritus movens? W jakim trybie powstaje? I następne pytania: czy powstanie kiedyś globalny system prawny? W jaki sposób prawo globalne będzie oddziaływało na jednostki? Kto w globalnym społeczeństwie jest suwerenem i w jaki sposób sprawuje swą „władzę zwierzchnią”, którą polska Konstytucja oddaje w ręce Narodu? Do tej pory nie było raczej możliwości, by Naród w ogólności, a w szczególności każdy, kto do niego przynależy, mógł rzeczywiście aktywnie uczestniczyć w procesie tworzenia zasad obowiązujących w społeczeństwie. Jako rezultat tego braku rodzi się dyskusja między innymi na temat reprezentacji, wyborów, okręgów jednomandatowych, zakresu immunitetów.

Jak można byłoby umożliwić taki bezpośredni udział?

Zastanawiam się, co by się stało, gdyby połączyć istniejące dziś techniczne możliwości obiegu informacji i konstytucyjną (w Polsce), ale też traktatową (w Unii Europejskiej) koncepcję bezpośredniego udziału obywateli w procesie stanowienia prawa. W Polsce sto tysięcy obywateli może podpisać się dziś na papierowym formularzu z poparciem pod projektem ustawy. Musi to zrobić jawnie, imieniem i nazwiskiem. W Unii Europejskiej nie mniej niż milion obywateli (przy spełnieniu dodatkowych warunków związanych z miejscem zamieszkania) ma prawo zwrócić się do Komisji Europejskiej, by zainicjować proces prawodawczy na poziomie europejskim. A gdyby tak dać możliwość podpisania się tym obywatelom elektronicznie? Może to jednak stanowić istotne zagrożenie dla działających dziś grup interesów. Żaden pośrednik nie lubi nawet najlepszych pomysłów, które prowadzą do wyrugowania go z interesu. Prawdopodobnie też dlatego nieprędko pozwoli się jednostkom na rzeczywisty udział w procesie prawodawczym. Nawet jeśli jednak to się stanie, to nie wolno zapominać, że przy pełnej dostępności i jawności manipulacje są nadal możliwe. Sprawny prestidigitator potrafi wzbudzić wiarę w to, że gołąb materializuje się z niczego albo znika olbrzymi budynek użyteczności publicznej, chociaż tysiące ludzi patrzy mu na ręce. Dla zwiększenia swojej wiarygodności iluzjonista czasem zaprasza do udziału w swoich sztuczkach kogoś z publiczności. Jeśli zatem nie będzie zasad kontroli społecznej, może się okazać, że tłum z informacyjnym ADHD stanie się jedynie narzędziem w sprawnych rękach grup interesów.

Czy można jakoś wymóc na władzach systemowy dostęp obywateli do procesu stanowienia prawa? Albo przynajmniej uświadomić decydentom, że niewłaściwie podchodzą do sprawy?

Już dziś pojawiają się różne inicjatywy, które zmierzają do zagospodarowania informacji, która niechętnie jest wypuszczana z rąk przez administrację publiczną. Na przykład litygacje strategiczne prowadzone przez Helsińską Fundację Praw Człowieka w sprawie dostępu do materiałów na temat stosowanych przez służby technik operacyjnych, ich ilości i rodzajów. Coraz więcej osób składa wnioski o udostępnienie informacji publicznej, a następnie publikuje uzyskane materiały. Pojawiają się też takie zjawiska, jak wspomniany wcześniej serwis WikiLeaks.

A pańskie osobiste nadzieje?

Ja sam wiele nadziei pokładam w ponownym wykorzystaniu informacji z sektora publicznego, tak zwanym re-use. Kto ma informację, ten ma większą władzę, zatem zabieganie o upowszechnienie informacji jest w moim odczuciu zabieganiem o pełniejszą demokrację w procesie stanowienia i przestrzeganie prawa. Wyobraźmy sobie, że parlamentarna opozycja dysponuje technologicznym narzędziem analizy procesu legislacyjnego, porównywalnym, a może nawet lepszym niż ten „oficjalny”. I że poza opozycją takimi ośrodkami dysponują też poszczególne organizacje społeczne. Jeśli w oparciu o informacje publiczne każdy może sobie zbudować narzędzia do oceny przyjmowanego prawa w tej dziedzinie, która go akurat interesuje, to w oparciu o taką analizę może podejmować decyzje zmierzające do polepszenia swojej sytuacji. W tym, zmniejszające ryzyka prawne swojej aktywności.

To niesamowita wizja. Jak to zatem zrobić?

Można – jak to zaproponowano już kilkakrotnie w Polsce – budować serwisy internetowe w oparciu o informacje publikowane w Biuletynach Informacji Publicznej. Można zabiegać o to, by organy państwa udostępniały informacje w sposób ustrukturalizowany, tak, by lepiej nadawały się do zautomatyzowanych analiz. Można wreszcie wspierać aktywność wybranych przez siebie ośrodków przetwarzania tego rodzaju informacji. Jedną z godnych wskazania inicjatyw jest serwis Sejmometr, który powstaje staraniami Fundacji ePaństwo. Ale do aktywności społecznej zmusić się nikogo nie da. Budzenie wśród obywateli świadomości co do różnych zależności systemowych, jest wyzwaniem wartym wysiłku. Edukacja, w tym „edukacja medialna” (ang. media literacy, nazywana również czasem w Polsce „dekonstrukcją medialną”) może się przyczynić do zmiany zasad działania organizacji państwowej i innych systemów prawnych, o których mówiłem. Chodzi o to, by uczestnicy społeczeństwa lepiej rozumieli media i łatwiej interpretowali przekaz medialny, by zwracali uwagę na przemilczenia i braki ciągłości argumentacji, by w mniejszym stopniu byli narażeni na manipulacje, wreszcie – by potrafili samodzielnie budować taki przekaz. To praca u podstaw, która jeszcze jest do wykonania.