Opinia prawna, "dokument wewnętrzny" a informacja publiczna (sygn. akt I OSK 89/09)

Pojawił się kontrowersyjny, moim zdaniem, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym NSA zajmował się zakresem przedmiotowym udostępniania informacji publicznych. Zdaniem NSA, co ujawniono w tezie wyroku: "Nie każda opinia prawna sporządzona przez organ administracji publicznej posiada walor informacji publicznej. O zakwalifikowaniu opinii prawnej do dokumentów podlegających udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel w jakim została opracowana. Opinia prawna sporządzona ma użytek organu administracji publicznej w przedmiocie zasadności wszczęcia w przyszłości postępowania w konkretnej sprawie cywilnej nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej".

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16. czerwca 2009 roku (I OSK 89/09) dostępny jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych. Wyrok jest prawomocny. Rozstrzygnięcie to może być interesujące przy analizie sytuacji opisanych w tekstach Czemu służą "spotkania robocze" i dlaczego społeczeństwo nie może znać ich przebiegu? oraz Nic nie wiem o "utajnieniu" mojego opracowania. Ma również znaczenie uzupełniające dla kwestii ponownego wykorzystania informacji z sektora publicznego (por. Komisja daje nam 2 miesiące na transpozycję "ponownego wykorzystania informacji") oraz rozważań na temat materiałów urzędowych i ich ochrony prawno autorskiej (por. Urzędowe dokumenty, materiały, znaki i symbole w orzecznictwie sądów administracyjnych i SIWZ: utwór pracowniczy vs. dokument urzędowy).

Poniżej przywołuję sentencję wyroku wraz z udostępnionym w bazie uzasadnieniem:

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie Sędzia del. WSA Wojciech Mazur Sędzia NSA Małgorzata Stahl Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2008 r. sygn. akt II SAB/Wa 133/08 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkańców [...] w W. na bezczynność Ministra Skarbu Państwa w przedmiocie nierozpoznania wniosku z dnia 5 maja 2008 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę Wspólnoty Mieszkańców Budynku [...] w W. ; 2. zasądza od Wspólnoty Mieszkańców [...] w W. na rzecz Ministra Skarbu Państwa kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 5 listopada 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 133/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie 1) zobowiązał Ministra Skarbu Państwa do rozpatrzenia wniosku Wspólnoty Mieszkańców [...] z dnia [...] maja 2008 r. sprecyzowanego pismem z dnia [...] maja 2008 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia; w punkcie 2) zasądził od Ministra Skarbu Państwa na rzecz skarżącego Wspólnoty Mieszkaniowej [...] kwotę 457,00 zł tytułem zwrotu kosztów procesu.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Pismem z dnia [...] maja 2008 r. Zarząd Wspólnoty Mieszkańców [...], w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Departamentu Zastępstwa Procesowego w Ministerstwie Skarbu Państwa o udostępnienie treści opinii prawnej sporządzonej przez Departament Zastępstwa Procesowego w sprawie zasadności wystąpienia przez Skarb Państwa z pozwami o unieważnienie umów sprzedaży udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w Warszawie przy ul. [...].

W odpowiedzi, pismem z dnia [...] maja 2008 r. Departament Kontroli i Monitorowania Należności Skarbu Państwa podał, że przedmiotowa opinia nie została przez Departament sporządzona, wskazując jednocześnie, że Departament Zastępstwa Procesowego sporządził inną opinię i podał jej treść.

Pismem z dnia [...] maja 2008 r. Zarząd Wspólnoty Mieszkańców [...], w trybie dostępu do informacji publicznej, zwrócił się do Departamentu Prawnego w Ministerstwie Skarbu Państwa o udostępnienie treści opinii prawnej Departamentu Prawnego w sprawie zasadności wystąpienia przez Skarb Państwa z pozwami o unieważnienie umów sprzedaży udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...].

W odpowiedzi, pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. Departament Prawny w Ministerstwie Skarbu Państwa wskazał, że Departament ten nie sporządził opinii prawnej w zakresie objętym wnioskiem.

Pismem z dnia [...] maja 2008 r. Zarząd Wspólnoty Mieszkańców [...] w trybie dostępu do informacji publicznej, zwrócił się do Departamentu Kontroli i Monitorowania Należności Skarbu Państwa w Ministerstwie Skarbu Państwa o udostępnienie opinii prawnych, w tym nadesłania kserokopii dokumentów i rozpatrzenie wniosku z dnia [...] maja 2008 r.

W odpowiedzi na ten wniosek, pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. wskazany Departament podał, że żądana informacja została już udostępniona w wystarczającym zakresie w piśmie z dnia [...] maja 2008 r.

Pismem z dnia [...] maja 2008 r. Zarząd Wspólnoty Mieszkańców [...] zwrócił się do Ministerstwa Skarbu Państwa o udostępnienie treści opinii prawnej przygotowanej przez Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa w sprawie zasadności wystąpienia przez Skarb Państwa z pozwami o unieważnienie umów sprzedaży udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Warszawie przy ulicy [...].

W odpowiedzi, pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. Departament Kontroli i Monitorowania Należności Skarbu Państwa poinformował, że opinia prawna o wskazanej treści nie została sporządzona przez Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa, wskazując jednocześnie, iż Prokuratoria Generalna sporządziła inną opinię w tej sprawie i poinformowała o jej treści.

Pismem z dnia [...] czerwca 2008 r., Zarząd Wspólnoty Mieszkańców [...], w trybie dostępu do informacji publicznej, zwrócił się do Departamentu Prawnego w Ministerstwie Skarbu Państwa o udostępnienie treści opinii prawnej sporządzonej przez Departament Prawny.

W odpowiedzi, pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. Departament Prawny poinformował, że zawarte we wniosku z dnia [...] czerwca 2008 r. żądania nie mieszczą się w kategorii informacji, które podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna.

Pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. Zarząd Wspólnoty Mieszkańców [...] złożył do Departamentu Zastępstwa Procesowego w Ministerstwie Skarbu Państwa wniosek o treści zbliżonej do pisma z dnia [...] maja 2008 r. o udostępnienie treści opinii prawnej.

Pismem z dnia [...] czerwca 2008 r., Departament Zastępstwa Procesowego podtrzymał odpowiedź udzieloną przez Departament Kontroli i Monitorowania Należności Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2008 r.

Pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. Zarząd Wspólnoty Mieszkańców [...] zwrócił się do Ministra Skarbu Państwa o ponowne zajęcie stanowiska w sprawie powołania zespołu roboczego, którego celem byłoby zakończenie sporów wynikłych na tle inwestycji budowlanej prowadzonej na nieruchomości położonej przy ul. [...] oraz o przekazanie treści opinii prawnych.

Pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. Minister Skarbu Państwa poinformował, że powołanie takiego zespołu jest bezzasadne wobec toczących się postępowań oraz podtrzymał stanowisko wyrażone w pismach właściwych Departamentów Ministerstwa Skarbu Państwa.

Pismem z dnia [...] lipca 2008 r. Wspólnota Mieszkańców [...], złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Skarbu Państwa w udzieleniu informacji publicznej, zgodnie z wnioskiem z dnia [...] maja 2008 r. sprecyzowanym pismem z dnia [...] maja 2008 r., poprzez udostępnienie treści (kserokopii) opinii prawnej sporządzonej przez Departament Zastępstwa Procesowego oraz inne departamenty Ministerstwa Skarbu Państwa dotyczące zasadności (możliwości) stwierdzenia na drodze sądowej nieważności umów zbycia przez Polską Akademię Nauk udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Warszawie przy ulicy [...], które to ostateczne stanowisko Ministra Skarbu Państwa otrzymała w dniu [...] czerwca 2008 r. i wniosła o zobowiązanie Ministra Skarbu Państwa do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] maja 2008 r. sprecyzowanego pismem z [...] maja 2008 r. o udostępnienie informacji publicznej oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W skardze Wspólnota zarzuciła Ministrowi Skarbu Państwa naruszenie art. 1 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d/ i pkt 4c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) w związku z art. 61 Konstytucji RP oraz art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez zwłokę w załatwieniu sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w uzasadnieniu wskazując, że Wspólnota w terminie uzyskała wszystkie odpowiedzi i udostępnione informacje w powyższym zakresie są wystarczające.

Wyrokiem z dnia 5 listopada 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 133/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Ministra Skarbu Państwa do rozpatrzenia wniosku Wspólnoty Mieszkańców [...] z dnia [...] maja 2008 r. sprecyzowanego pismem z dnia [...] maja 2008 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia

Sąd wskazał, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej Minister Skarbu Państwa jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji, mających charakter informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. W ocenie Sądu opinia prawna sporządzona przez pracownika organu dla potrzeb załatwienia konkretnej sprawy, czy też bliżej nieokreślonej liczby spraw, jako dokument wewnętrzny, służący załatwianiu spraw i realizacji zadań organu, posiada walor informacji publicznej, stanowi więc zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d/ i pkt 4c, będąc rodzajem informacji o sposobie załatwienia (rozstrzygania) spraw, w tym na etapie dokonywania ocen prawnych i opiniowania podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie istotne jest to, że skarżący nie ubiegał się o omówienie opinii prawnej, ale o udostępnienie w formie kserokopii sporządzonej już opinii prawnej, a więc istniejącego fizycznie dokumentu. Sąd podkreślił przy tym, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że organ może odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych, jednak odmowa taka musi nastąpić w formie decyzji administracyjnej. W zależności od rodzaju tajemnicy, wnioskodawcy służy wówczas, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, bądź skarga do sądu administracyjnego, bądź powództwo do sądu powszechnego (art. 22 ustawy). Natomiast skarga na bezczynność ma służyć zwalczaniu zwłoki w załatwianiu spraw.

Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie Minister Skarbu Państwa nie udzielił informacji zgodnie z wnioskiem, ani też nie wydał decyzji odmownej, w związku z czym, w ocenie Sądu pierwszej instancji, organ pozostawał w bezczynności, dlatego też Sąd zobowiązał Ministra Skarbu Państwa do załatwienia wniosku Wspólnoty Mieszkańców [...] z dnia [...] maja 2008 r. uzupełnionego wnioskiem z dnia [...] maja 2008 r., bądź przez udzielenie stosownej informacji, bądź przez wydanie decyzji o odmowie zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 ustawy, co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi lub powództwa do sądu właściwego ze względu na przyczynę odmowy.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył Minister Skarbu Państwa, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, to jest:

a) art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198), poprzez przyjęcie, że żądana informacja nie jest w posiadaniu wnioskodawcy i stanowi informację istotną dla ogółu obywateli,

b) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej - poprzez przyjęcie, iż Minister Skarbu Państwa nie udzielił informacji zgodnie z wnioskiem Wspólnoty Mieszkańców [...] w zakresie w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego,

c) art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez przyjęcie, iż organ nie udzielił informacji na zasadach i w trybie wskazanej ustawy pozostając tym samym w zwłoce,

d) art. 61 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez pominięcie kwestii konfliktu interesu publicznego z interesem wnioskodawców w związku z koniecznością ochrony przez Ministra Skarbu Państwa reprezentującego Skarb Państwa interesów i praw majątkowych Skarbu Państwa zgodnie z ustawą z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz.U. z 1996 r. Nr 106, poz. 493) oraz pominięcie faktu, iż sposób realizacji prawa przez wnioskujących prowadzi do jego nadużycia sprzecznego z celem ustawy o dostępie do informacji publicznej;

2) przepisów prawa procesowego, to jest art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270), poprzez pominięcie w treści uzasadnienia wyroku ustaleń faktycznych oraz oceny prawnej w zakresie, przedłożonych przez Ministra Skarbu Państwa dowodów i twierdzeń, iż Członkowie Wspólnoty Mieszkańców [...] są już w posiadaniu żądanej informacji jako strony postępowań sądowych na drodze cywilnej z powództwa Ministra Skarbu Państwa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że pominięcie przez Sąd ustaleń w zakresie pozostawania przez członków Wspólnoty Budynku [...] w sporze sądowym z Ministrem Skarbu Państwa oraz ustaleń, czy treść opinii prawnej stanowi niebudzącą wątpliwości informację dla interesu ogólnego społeczeństwa czy partykularnego wnioskodawców, doprowadziło Sąd do wydania błędnego rozstrzygnięcia. Zdaniem Ministra Skarbu Państwa Sąd pozostawił również bez rozpoznania zgłoszone przez organ administracji wnioski dowodowe na okoliczność ustalenia, czy wnioskujący, tj. Wspólnota Mieszkańców Budynku [...], w tym jej Zarząd, są w posiadaniu wnioskowanej informacji i czy informacja ta mogła być im udostępniona na innej drodze np. w procesach cywilnych.

Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że informacja, której domagała się Wspólnota Mieszkańców Budynku [...] nie tylko była już w posiadaniu skarżących, ale również nie była ona istotna dla ogółu obywateli, była to natomiast informacja istotna z punktu widzenia Członków Wspólnoty Mieszkańców Budynku przy ul. [...], którzy są stroną toczących się postępowań sądowych, w przedmiocie których żądane opinie zostały sporządzone. Wskazano, że Minister Skarbu Państwa na przestrzeni grudzień 2007 r. - styczeń 2008 r. wystąpił z ponad pięćdziesięcioma pozwami o ustalenie nieważności umów sprzedaży udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] zawartych pomiędzy Polską Akademią Nauk a osobami fizycznymi i prawnymi będącymi członkami Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...]. Zaznaczono, że Członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej [...] mieli wiedzę w zakresie żądanej informacji publicznej jeszcze przed wystąpieniem o jej udostępnienie, bowiem zostali poinformowani o możliwości wystąpienia na drogę sądową przez Ministerstwo oraz podstawach takiego wystąpienia z momentem doręczenia im pozwu.

Wskazano także, iż prawidłowość działań Ministra Skarbu Państwa w zakresie wystąpienia na drogę sądową o unieważnienie umów sprzedaży była przedmiotem kontroli Najwyższej Izby Kontroli, której szczegółowe wyniki zostały opublikowane w Biuletynie informacji Publicznej NIK pod nr S/07/009.

Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiono, że prawo do informacji publicznej należy rozumieć jako prawo do uzyskania określonej wiadomości o sprawach publicznych, nie zaś jako prawo dysponowania określonym nośnikiem informacji. Natomiast dostęp do dokumentów określonej treści jest możliwy dopiero po ukończeniu postępowań sądowych. W niniejszej zaś sprawie, zdaniem skarżącego kasacyjnie, udostępnienie przedmiotowych opinii prawnych przed prawomocnym zakończeniem postępowań sądowych prowadziłoby do nieuzasadnionego uprzywilejowania pozwanych, którzy szczegółową wiedzę o ich treści z pewnością wykorzystaliby w procesie.

Zdaniem Ministra Skarbu Państwa zgromadzona w aktach przedmiotowej sprawy korespondencja wskazuje na rzetelne i terminowe udzielanie przez tegoż Ministra odpowiedzi na każde kierowane przez Wspólnotę Mieszkańców pismo i wniosek. Zwrócono przy tym uwagę, że wnioskodawca nie wykazał, aby na którykolwiek z wniosków nie uzyskał odpowiedzi lub aby odpowiedź ta była nieterminowa. Zdaniem Ministra treść odpowiedzi zgodna była z zakresem informacji istotnej dla ogółu obywateli oraz interesem społecznym reprezentowanym przez Ministra Skarbu Państwa w zakresie ochrony mienia państwowych osób prawnych.

W ocenie autora skargi kasacyjnej mając na uwadze ilość pism kierowanych przez Ministerstwo Skarbu Państwa do Wspólnoty Mieszkańców Budynku [...] nie można uznać, że Minister Skarbu Państwa dopuścił się zwłoki, czy bezczynności w załatwieniu sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wspólnota Mieszkańców Budynku [...] wniosła o jej odrzucenie, względnie oddalenie, wskazując, że Minister Skarbu Państwa poprzez ogólne wskazanie, iż naruszenie prawa materialnego polega na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu, nie sformułował jednoznacznych zarzutów w stosunku do każdorazowego rzekomego naruszenia przepisów prawa materialnego.

Wskazano, że nie można twierdzić, iż brak wyraźnego odniesienia się w treści zaskarżonego wyroku do kwestii posiadania, bądź braku posiadania przez poszczególne osoby fizyczne informacji publicznej, zgodnie z wnioskiem Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku [...], w jakikolwiek sposób determinuje zaskarżone rozstrzygniecie. Zwrócono uwagę, że poszczególne osoby fizyczne będące członkami wspólnoty oraz Wspólnota Mieszkaniowa Budynku [...] stanowią odmienne strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., natomiast Minister Skarbu Państwa w skardze kasacyjnej nie wywiódł ewentualnego naruszenia prawa materialnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie polegające na błędnej wykładni przepisów o stronie postępowania administracyjnego.

Zaznaczono, iż Minister Skarbu Państwa nie dokonał czynności materialno-technicznej poprzez przekazanie istniejącego fizycznie dokumentu lecz dokonał przetworzenia tejże informacji wedle bliżej nieokreślonych parametrów celem jej udostępnienia. Dlatego też, zdaniem Wspólnoty Mieszkańców Budynku [...], Minister nie udzielił informacji zgodnie z wnioskiem ani nie wydał decyzji odmownej.

Podkreślono także, iż nie istnieje jakikolwiek konflikt interesów pomiędzy Wspólnotą Mieszkaniową Budynku [...] a Ministrem Skarbu Państwa. Wskazano, że wszelkie spory toczą się pomiędzy poszczególnymi osobami fizycznymi a Skarbem Państwa - Ministrem Skarbu Państwa. Natomiast nie toczy się jakikolwiek spór sądowy, czy administracyjny z udziałem Skarbu Państwa, bądź Ministra Skarbu Państwa przeciwko Wspólnocie Mieszkaniowej Budynku [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna, albowiem w przedmiotowej sprawie, wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie znajduje zastosowania ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198).

Wspólnota Mieszkańców Budynku [...] w Warszawie, którą stanowią właściciele lokali (ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) w niniejszej sprawie domagała się udostępnienia treści opinii prawnej w sprawie zasadności wystąpienia przez Skarb Państwa z pozwami o unieważnienie umów sprzedaży udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...] w Warszawie.

Powyższa opinia sporządzona została przez Departament Zastępstwa Prawnego Ministerstwa Skarbu Państwa w celu podjęcia ewentualnej decyzji w kwestii wystąpienia przeciwko poszczególnym właścicielom lokali - członkom Wspólnoty Mieszkaniowej z pozwami do sądu powszechnego o unieważnienie umów sprzedaży.

Jak wynika z akt sprawy na przełomie 2007-2008 r. Skarb Państwa - Minister Skarbu Państwa wszczął przeciwko Polskiej Akademii Nauk będącej użytkownikiem wieczystym nieruchomości oraz właścicielom lokali (członkom Wspólnoty Mieszkaniowej) postępowanie przed Sądem Okręgowym w Warszawie w przedmiocie unieważnienia umów sprzedaży udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości. Pozwy o unieważnienie umów doręczone zostały poszczególnym członkom Wspólnoty Mieszkaniowej jeszcze przed złożeniem przez nią w dniu [...] maja 2008 r. wniosków na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Żądana przez członków Wspólnoty opinia prawna stanowiła podstawę do opracowania pozwów przeciwko członkom Wspólnoty.

Mając na uwadze powyższe bezsporne ustalenia Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż po pierwsze żądana opinia prawna nie miała charakteru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ustawy, po drugie informacja o celowości wystąpienia przez ministra Skarbu Państwa na drogę sądową przeciwko członkom Wspólnoty Mieszkaniowej była już w ich posiadaniu, najpóźniej od chwili doręczenia pozwów poszczególnym właścicielom lokali.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy.

Informacją publiczną będzie więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna odnosi się do faktów. Bliższa analiza art. 6 ustawy wskazuje, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może być postulatem wszczęcia postępowania w jakiejś sprawie np. cywilnej czy karnej ani też nie może dotyczyć przyszłych działań organu w sprawach indywidualnych. Informacje publiczne odnoszą się bowiem do pewnych danych, a nie są środkiem ich kwestionowania (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r. II SA 4059/02, Lex nr 78063).

Korzystanie z informacji publicznej nie może zmierzać do dokonania innych czynności przewidzianych w procedurach, gdzie legitymacją procesową dysponuje określony podmiot (postanowienie NSA z dnia 11 grudnia 2002 r. II SAB 105/02, Lex nr 137863).

W rozpoznawanej sprawie żądana opinia prawna zawierała informację, która mogła (ale nie musiała) zostać wykorzystana przez organ administracji publicznej w przyszłości, w celu wszczęcia cywilnych postępowań w konkretnych sprawach przeciwko członkom Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Warszawie. Nie dotyczyła więc ona sfery faktów lecz sfery zamierzeń. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji, nie zaś o niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeniach podejmowania określonych działań (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2002 r. II SAB 70/02, "Wokanda" 2002/11/31).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie każda opinia prawna sporządzona przez organ administracji publicznej posiada walor informacji publicznej. O zakwalifikowaniu opinii prawnej do dokumentów podlegających udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel w jakim została opracowana. Opinia prawna sporządzona na użytek organu administracji publicznej w przedmiocie zasadności wszczęcia w przyszłości postępowania w konkretnej sprawie cywilnej, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej o udostępnienie treści opinii prawnej był środkiem służącym członkom Wspólnoty Mieszkaniowej pozwanym w sprawie cywilnej, dostarczeniu informacji istotnych z punktu widzenia toczącego się postępowania sądowego. W drodze ustawy o dostępie do informacji publicznej niedopuszczalne jest pozyskiwanie informacji co do prawnych argumentów uzasadniających stanowisko przeciwnika procesowego. Takie działanie pozostaje też bez żadnego związku z interesem publicznym, lecz służy wyłącznie indywidualnemu interesowi jednej ze stron postępowania sądowego.

Ponadto członkowie wspólnoty Mieszkaniowej z chwilą doręczenia im pozwów o unieważnienie umów sprzedaży pozyskali już informację w zakresie objętym ich wnioskiem z dnia [...] maja 2008 r., podczas gdy obowiązek udostępnienia informacji publicznej przez władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne nie dotyczy informacji ogólnodostępnej bądź informacji będącej już w posiadaniu wnioskującego o jej udostępnienie (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2003 r. II SAB 372/03, "Wokanda" 2004/5/33).

W momencie doręczenia pozwu każdy z członków Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Warszawie dysponował już wiedzą w zakresie zasadności pozwania go przez Skarb Państwa - Ministra Skarbu Państwa o unieważnienie umów sprzedaży oraz znał co najmniej niektóre z procesowych argumentów strony powodowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał błędnej wykładni art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co na podstawie art. 188 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pozwalało Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wobec stwierdzenia wyłącznie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego na uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na bezczynność.

Wobec faktu, iż wnioskowana przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] w Warszawie informacja nie mieściła się w zakresie przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej nie można było uznać, iż Minister Skarbu Państwa w przedmiotowej sprawie pozostaje w bezczynności.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.