Centrum Automatycznego Nadzoru nad Ruchem Drogowym trafiło do kosza

Osoby, które niepokoją się wizją społeczeństwa przedstawionego w filmie Raport mniejszości, pewnie ucieszą się z faktu, że Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz o zmianie niektórych ustaw (wyrok z 14 października 2009 roku, Sygn. akt Kp 4/09). Osoby, które są zwolennikami "algorytmizacji prawa" i "algorytmizacji jego stosowania" będą zawiedzione. O co chodzi w tym wyroku w sprawie "ustawy radarowej"?

Na początek kilka linków do źródeł: treść ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz o zmianie niektórych ustaw, Komunikat prasowy po rozprawie dotyczącej prawa o ruchu drogowym, Wyrok TK, którego dotyczy komunikat. Warto również sięgnąć do takich materiałów, jak Prezentacja projektu Automatycznego systemu nadzoru nad ruchem drogowym na stronach Policji.

Ustawa, o którą tu chodzi, miała wprowadzić m.in. nowy rozdział do działu V ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym. Ten rozdział zatytułowano "Nadzór nad przestrzeganiem niektórych przepisów ruchu drogowego przez kierujących pojazdami". Tam m.in. zaproponowano utworzenie - w strukturze organizacyjnej Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego - Centrum Automatycznego Nadzoru nad Ruchem Drogowym, do zadań którego należałoby m.in. "rejestrowanie naruszeń przepisów ruchu drogowego w zakresie przekraczania przez kierujących pojazdami dopuszczalnej prędkości" oraz "przetwarzanie do celów - w zakresie i na zasadach określonych w niniejszej ustawie danych" wymienionych w ustawie. Były też inne zadania: prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenia przepisów ruchu drogowego, współdziałanie z zarządcami dróg w zakresie instalacji i usuwania urządzeń rejestrujących, obsługa urządzeń rejestrujących położonych w pasie drogowym dróg krajowych, wojewódzkich i powiatowych, z wyłączeniem dróg publicznych położonych w mieście na prawach powiatu innych niż autostrady i drogi ekspresowe.

Ponieważ chodzi o urządzenia rejestrujące - w ten sposób problematyka regulowana w tej ustawie wiąże się z zagadnieniami monitoringu miejskiego i CCTV...

Na uwagę zasługuje Oddział 2 ww. rozdziału, który zatytułowano "Kontrola przestrzegania niektórych przepisów ruchu drogowego", a który zaczyna się od Art. 140ai:

1. Centrum Nadzoru ujawnia naruszenia przepisów ruchu drogowego, w zakresie o którym mowa w art. 140ab ust. 1 pkt 1, za pomocą urządzeń rejestrujących położonych w pasie drogowym dróg krajowych, wojewódzkich i powiatowych, z wyłączeniem dróg publicznych położonych w mieście na prawach powiatu innych niż autostrady i drogi ekspresowe, które automatycznie rejestrują w szczególności:

1) obraz pojazdu, którym kierujący naruszył przepisy ruchu drogowego wraz z numerem rejestracyjnym pojazdu;

2) datę, czas oraz określenie miejsca popełnienia naruszenia;

3) prędkość z jaką poruszał się pojazd wraz z prędkością dopuszczalną w miejscu i czasie popełnienia naruszenia;

4) numer identyfikacyjny urządzenia rejestrującego.

2. Centrum Nadzoru wykonuje czynności wynikające z bieżącej eksploatacji i obsługi urządzeń rejestrujących, o których mowa w ust. 1, w tym w szczególności pobiera z nich zarejestrowane dane.

3. Ujawnianie naruszeń przepisów ruchu drogowego, w zakresie o którym mowa w art. 140ab ust. 1 pkt 1, za pomocą stacjonarnych urządzeń rejestrujących położonych w pasie drogowym dróg gminnych oraz na drogach położonych w mieście na prawach powiatu, z wyłączeniem autostrad i dróg ekspresowych, należy do zadań jednostki samorządu terytorialnego oraz straży gminnej (miejskiej).

4. Jednostka samorządu terytorialnego oraz straż gminna (miejska):

1) wykonuje czynności wynikające z bieżącej eksploatacji i obsługi urządzeń rejestrujących, o których mowa w ust. 3, w tym w szczególności pobiera z nich zarejestrowane dane;

2) przekazuje zarejestrowane dane do Centrum Nadzoru.

5. W zakresie, o którym mowa w art. 140ab ust. 1 pkt 1, organy kontroli ruchu drogowego, o których mowa w:

1) art. 129 i 129a, mogą ujawniać naruszenia przepisów ruchu drogowego:

a) za pomocą przenośnych urządzeń rejestrujących lub ruchomych urządzeń rejestrujących zainstalowanych w pojeździe albo na statku powietrznym,

b) za pomocą innych urządzeń kontrolno-pomiarowych;

2) art. 129b, mogą ujawniać naruszenia przepisów ruchu drogowego za pomocą przenośnych urządzeń rejestrujących.

6. Organy kontroli ruchu drogowego, o których mowa w art. 129-129b, przekazują do Centrum Nadzoru:

1) dane zarejestrowane przez urządzenia rejestrujące, o których mowa w ust. 5 pkt 1 lit. a oraz pkt 2;

2) szczegółowe dane o naruszeniach ujawnionych za pomocą innych urządzeń kontrolno-pomiarowych, wraz z niezbędnymi dokumentami.

Przed podpisaniem ustawy Prezydent poprosił Trybunał Konstytucyjny o zbadanie zgodności tej ustawy z konstytucją. Trybunał Konstytucyjny zaś orzekł, że:

• Ustawa z dnia 2 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz o zmianie niektórych ustaw, w zakresie trybu jej uchwalenia jest zgodna z art. 2 w związku z art. 7 i art. 186 ust. 1 konstytucji.
• Art. 1 pkt 10 powyższej ustawy, w części, w której dodaje do ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym art. 140al ust. 1-3, w zakresie, w jakim w związku z art. 130 ustawy - Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu nadawanym ustawą powołaną w punkcie 1, dopuszcza stosowanie kary pieniężnej oraz systemu punktowego, bez właściwych gwarancji prawnych, jest niezgodny z art. 2 konstytucji.
• Art. 1 pkt 10 powyższej ustawy, w części, w której dodaje do ustawy - Prawo o ruchu drogowym art. 140an, w zakresie, w jakim przepis ten nadaje decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej rygor natychmiastowej wykonalności, jest niezgodny z art. 2 konstytucji.
• Art. 1 pkt 10 powyższej ustawy, w części, w której dodaje do ustawy - Prawo o ruchu drogowym art. 140at ust. 4, w zakresie, w jakim dopuszcza sprzedaż zatrzymanego przez organ kontroli ruchu drogowego pojazdu, którym naruszono przepisy ruchu drogowego i który nie stanowi własności kierującego pojazdem, jest niezgodny z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 konstytucji.
• Art. 1 pkt 10 powyższej ustawy, w części określonej powyżej, jest nierozerwalnie związany z całą ustawą.

Chociaż cała ta nowelizacja trafiła do kosza, to jednak zacytujmy niektóre z tych przepisów, które wymieniono w rozstrzygnięciu Trybunału:

Art. 140al ust. 1-3:

Art. 140al. 1. Kierujący pojazdem naruszający przepisy ruchu drogowego w zakresie dopuszczalnej prędkości podlega karze pieniężnej.

2. Wysokość kary pieniężnej wynosi, z zastrzeżeniem ust. 5 i 6 oraz art. 140ao ust. 2:

1) za przekroczenie w obszarze zabudowanym dopuszczalnej prędkości określonej przepisami ustawy lub za pomocą znaków drogowych, z zastrzeżeniem pkt 3:

a) o 10 km/h do 20 km/h włącznie – 200 zł,

b) o więcej niż 20 km/h do 30 km/h włącznie – 300 zł,

c) o więcej niż 30 km/h do 40 km/h włącznie – 500 zł,

d) o więcej niż 40 km/h do 50 km/h włącznie – 600 zł,

e) o więcej niż 50 km/h – 700 zł;

2) za przekroczenie poza obszarem zabudowanym dopuszczalnej prędkości określonej przepisami ustawy lub za pomocą znaków drogowych, z zastrzeżeniem pkt 3:

a) o 10 km/h do 20 km/h włącznie – 150 zł,

b) o więcej niż 20 km/h do 30 km/h włącznie – 250 zł,

c) o więcej niż 30 km/h do 40 km/h włącznie – 400 zł,

d) o więcej niż 40 km/h do 50 km/h włącznie – 500 zł,

e) o więcej niż 50 km/h – 600 zł;

3) za przekroczenie na autostradzie bądź drodze ekspresowej dwujezdniowej dopuszczalnej prędkości określonej przepisami ustawy lub za pomocą znaków drogowych:

a) o 10 km/h do 20 km/h włącznie – 100 zł,

b) o więcej niż 20 km/h do 30 km/h włącznie – 200 zł,

c) o więcej niż 30 km/h do 40 km/h włącznie – 300 zł,

d) o więcej niż 40 km/h do 50 km/h włącznie – 400 zł,

e) o więcej niż 50 km/h – 500 zł.

3. Kara pieniężna jest nakładana w drodze decyzji administracyjnej.
(...)

Art. 140an:

1. Główny Inspektor Transportu Drogowego wydaje decyzję administracyjną o nałożeniu kary pieniężnej na kierującego pojazdem:

1) w przypadku braku wskazania okoliczności, o których mowa w art. 140ał ust. 2 pkt 2, po uzyskaniu:

a) od posiadacza (właściciela) pojazdu informacji i dokumentów, o których mowa w art. 140am ust. 3, lub

b) od organu kontroli ruchu drogowego danych, o których mowa w art. 140ai ust. 6 pkt 2;

2) w przypadku stwierdzenia przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego braku istnienia wskazanych przez kierującego pojazdem okoliczności, o których mowa w art. 140ał ust. 2 pkt 2.

2. Główny Inspektor Transportu Drogowego wydaje decyzję administracyjną o nałożeniu kary pieniężnej na właściciela (posiadacza) pojazdu w przypadku, gdy nie uiścił on dobrowolnie kary pieniężnej oraz:

1) nie udzielił odpowiedzi o której mowa w art. 140am ust. 3, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego;

2) udzielona odpowiedź nie zawiera informacji o osobie kierującej pojazdem w chwili zarejestrowania naruszenia przepisów ruchu drogowego lub do odpowiedzi nie został załączony co najmniej jeden z dokumentów, o których mowa w art. 140am ust. 3 pkt 1 lit. a;

3) udzielona odpowiedź nie zawiera okoliczności, o których mowa w art. 140ał ust. 2 pkt 2;

4) pojazdem w chwili naruszenia kierowała osoba czasowo przebywająca lub niemająca stałego miejsca zamieszkania albo pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, która nie wpłaciła kaucji pieniężnej ani nie uiściła dobrowolnie kary pieniężnej.

3. W przypadku dobrowolnego uiszczenia kary pieniężnej na zasadach określonych w art. 140al ust. 4 i 6, decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej nie wydaje się, a wszczęte postępowanie administracyjne umarza się.

4. Decyzjom administracyjnym, o których mowa w ust. 1 i 2 nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności.

Poniżej cytuję komunikat TK po rozprawie:

Kontrolę konstytucyjności zainicjował Prezydent RP, który zwrócił się - w trybie kontroli prewencyjnej (a zatem przed podpisaniem ustawy) - o zbadanie zgodności z konstytucją ustawy z 2 kwietnia 2009 r. zmieniającej między innymi ustawę Prawo o ruchu drogowym. Zarzuty odnosiły się do tego fragmentu nowelizacji, który dotyczył warunków odpowiedzialności administracyjnej za naruszenie przepisów ruchu drogowego w zakresie dopuszczalnej prędkości: nowelizacja odchodziła w tym zakresie od karania za wykroczenia, wprowadzając w to miejsce przede wszystkim kary pieniężne, nakładane administracyjnie.

Zarzut wnioskodawcy dotyczył niedochowania procedury ustawodawczej, w postaci pominięcia opinii Krajowej Rady Sądownictwa. Wprowadzenie administracyjnego trybu nakładania kar i wiążąca się z tym następnie kontrola sądów administracyjnych wprowadziła bowiem zmiany w zakresie właściwości sądów. Ustawa o KRS przewiduje zaś powinność opiniowania przez nią projektów aktów normatywnych dotyczących sądownictwa i sędziów.

Trybunał - nie podzielając tego zarzutu - wskazał, że gwarancja konstytucyjna uprawnień opiniodawczych KRS (art. 186 ust. 1 konstytucji) dotyczy "stania na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów"; natomiast opiniodawcze uprawnienia KRS określone w ustawie o KRS przysługują w odniesieniu do "projektów aktów normatywnych dotyczących sądownictwa i sędziów". Przedstawienie projektu Krajowej Radzie Sądownictwa jest zatem koniecznym, ze względów konstytucyjnych, elementem procedury legislacyjnej, gdy projekt legislacyjny dotyczy kwestii, o której mowa w art. 186 konstytucji. Tymczasem nowela nie ma wpływu na niezawisłość sędziów bądź na niezależność sądów. Wnioskodawca stawia zatem znak równości między kompetencjami opiniodawczymi KRS w zakresie niezawisłości sędziów i niezależności sądów a analogicznymi kompetencjami mającymi swe źródło tylko w ustawie o KRS, gdzie szerzej przedmiotowo uregulowano zakres obowiązku opiniodawczego. Wnioskowanie o treści konstytucyjnego wzorca na podstawie brzmienia ustawy jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 176 ust. 2 konstytucji, ustrój i właściwość sądów oraz postępowanie przed sądami określają ustawy. Kwestionowana nowelizacja nie dotyczy tych kwestii bezpośrednio. Wpływa ona pośrednio na właściwość sądów. Obowiązku zasięgnięcia opinii KRS, w odniesieniu do projektów aktów normatywnych "dotyczących sądownictwa i sędziów", nie należy więc odczytywać tak szeroko, jak wskazuje wnioskodawca.

Trybunał podzielił natomiast pogląd wnioskodawcy, że stosowanie wobec tej samej osoby, za ten sam czyn (polegający na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości) sankcji administracyjnej (kary pieniężnej) oraz jednocześnie systemu punktowego karania kierowców, jest niezgodne z art. 2 konstytucji. Prowadzi bowiem do ustanowienia sankcji nieracjonalnej i nadmiernie dolegliwej, a tym samym do naruszenia zasady państwa prawnego przez brak proporcjonalności i nadmierny rygoryzm. Nowelizacja, przewidując i karę pieniężną i punktację, nie oznacza w zakresie naliczania punktów dotychczasowej sytuacji. Zlikwidowane zostały procedury, w jakich następuje naliczanie, w tym także dające możliwość zaprezentowania swoich racji i ochrony interesu ukaranego. Zniesiono bowiem jednocześnie tryb wykroczeniowy obowiązujący w tych sprawach. Sądowoadministracyjna kontrola, ogranicza się tylko do badania legalności decyzji administracyjnej wymierzającej karę pieniężną za przekroczenie prędkości. Nie stwarza to żadnych możliwości obrony, a nawet przedstawienia własnych racji - wykazania np. działania w stanie wyższej konieczności (przewożenie chorego itp).

Za niezgodne z art. 2 konstytucji uznano nadanie decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej rygoru natychmiastowej wykonalności. Taki rygor powinno się nadawać wyjątkowo, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego, dla zabezpieczenia przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Żadna z wymienionych przesłanek nie występuje. Argument o "zapewnieniu sprawności postępowania" jest niewystarczającym uzasadnieniem noweli, która w tym zakresie w zasadzie realizuje wyłącznie cel fiskalny. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności nie jest niezbędne dla osiągnięcia celu zamierzonego przez ustawodawcę, jakim było "zapewnienie skuteczniejszej kontroli nieprzekraczania przez kierujących pojazdami dopuszczalnych prędkości". Przepis wprowadzający takie rozwiązanie narusza nie tylko zasadą prawidłowej legislacji, ale i konstytucyjną zasadę proporcjonalności.

Trybunał uznał ponadto za niezgodny z konstytucją przepis dopuszczający sprzedaż zatrzymanego przez organ kontroli ruchu drogowego pojazdu, którym naruszono przepisy ruchu drogowego, i który nie stanowi własności kierującego pojazdem. Taka sytuacja jest przewidziana wobec osób czasowo przebywających lub niemających stałego miejsca zamieszkania albo pobytu w Polsce, które kierowały nie swoim pojazdem i przekroczyły prędkość. Jeżeli taka osoba nie wniesie kaucji lub nie zapłaci dobrowolnie kary zajęty pojazd zostanie sprzedany z wykorzystaniem jednej z form sprzedaży egzekucyjnej. Prezydent RP zakwestionował konstytucyjność sprzedaży pojazdu będącego własnością osoby trzeciej, nieuczestniczącej w żaden sposób w naruszeniu przepisów ruchu drogowego (właściciel może nie mieć wpływu na kierującego pojazdem ani możliwości zapobieżenia naruszeniu). Przymusowe pozbawienie własności jest nie tylko ograniczeniem, ale wkroczeniem w istotę tego prawa, co w oczywisty sposób wykracza poza proporcjonalność ograniczenia (art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 konstytucji). Sprzedaż pojazdu w takim wypadku realizuje cel fiskalny, nie ma skutku prewencyjnego, nie wpływa na sprawcę, ale dotyka właściciela pojazdu, który nie przyczynił się do naruszenia i który nie mógł mu zapobiec. Jednocześnie efekty fiskalne nie pozostają w odpowiedniej proporcji do ciężarów nałożonych na podmiot, który nie jest sprawcą naruszenia przepisów o dozwolonej prędkości.

Nowelizacja wyłączyła stosowanie kodeksu wykroczeń w stosunku do przekraczania przez kierujących pojazdami dopuszczalnej prędkości. Orzeczenie niezgodności z konstytucją noweli tylko co do zakresu zaskarżenia (bez stwierdzenia nierozerwalnego związku z całą ustawą) spowodowałoby, że naruszenie dopuszczalnej prędkości nie byłoby w ogóle karane. Dlatego Trybunał stwierdził, że przepisy uznane za niekonstytucyjne pozostają w nierozerwalnym związku z całą ustawą. To powoduje, że cała nowelizacja nie może wywrzeć skutków prawnych.