Obywatelska inicjatywa legislacyjna i jej elektroniczne wsparcie

W zeszłym tygodniu, w poniedziałek, odbyła się zorganizowana przez Instytut Spraw Obywatelskich INSPRO konferencja pt. „Obywatele decydują – w ustawach, referendach, wyborach”. Z tej okazji miałem okazję brania udziału w panelu dyskusyjnym na temat obywatelskiej inicjatywy legislacyjnej. Dodatkowo: przed konferencją przygotowałem dla INSPRO ekspertyzę pt. „Elektroniczne poparcie inicjatyw obywatelskich”. Jest to, w pewien sposób, kontynuacja tematu, który wcześniej poruszałem w tekście Społeczna, elektroniczna partycypacja w Polsce - ucieczka do przodu. W udostępnionym opracowaniu jest też podsumowanie przeprowadzonej przed rokiem debaty o elektronicznym wspieraniu obywatelskiej inicjatywy legislacyjnej. Widać zatem, że prace i dyskusje trwają. W tym wątku również o nadchodzącym referendum...

Celem wspomnianej konferencji była debata na temat innowacji politycznych, które angażują obywateli w życie publiczne oraz budują kapitał zaufania społecznego i współpracy. Konferencja składała się z trzech paneli, z których pierwszy dotyczył obywatelskiej inicjatywy legislacyjnej, drugi referendów, trzeci zaś, oczywiście, ordynacji wyborczej.

Jak wspomniałem we wstępie: przed konferencją przygotowałem dla INSPRO pewne opracowanie...

We wstępie do przygotowanej ekspertyzy (plik można również pobrać w formacie PDF (4,5 Mb)) napisałem, że poświęcona jest omówieniu możliwości wykorzystania technologii cyfrowych i informacyjnych (ang. Information and Communications Technology – ICT) do usprawniania procesu pozyskiwania obywatelskiego popierania projektów w ramach procedury zgłaszania obywatelskiej inicjatywy legislacyjnej, a także możliwości stosowania podobnych technik i rozwiązań przy gromadzeniu obywatelskiego poparcia w zbliżonych procedurach (np. przy pozyskiwaniu poparcia na rzecz kandydatów w wyborach na urząd prezydenta RP, w wyborach do Senatu itp.).

Widać zatem, że nie chodzi tylko o obywatelską inicjatywę legislacyjna, ale również podobne procedury, w których obywatele podpisują się - w ramach dziś obowiązujących przepisów - na stosownych wykazach.

Przygotowane dla INSPRO opracowanie jest niejako kontynuacją moich prac analitycznych, w ramach których wcześniej, dla Fundacji Batorego, opublikowaliśmy pracę na temat Tworzenie i konsultowania rządowych projektów ustaw. Podobnie, jak w przypadku opracowania dotyczącego tworzenia i konsultowania rządowych projektów ustaw, tak i w przypadku opracowania na temat elektronicznego wsparcia obywatelskiej inicjatywy legislacyjnej liczę na druzgocącą krytykę ze strony czytelników. Krytyka jest dobra. Pozwala robić lepiej.

Korzystając z okazji podlinkuję tu fragmenty swoich wystąpień w czasie panelu na temat obywatelskiej inicjatywy legislacyjnej (chociaż dostępne jest też (było?) nagranie przebiegu całej konferencji):

Waglowski o obywatelskiej inicjatywie legislacyjnej - na obejrzenie należy przeznaczyć 15 minut

Lobbing nie jest niczym złym. Lobbing daje państwu narzędzia, by tworzyć prawo oparte na dowodach. Lobbyści pokazują argumenty, które również powinny być brane pod uwagę w procesie legislacyjnym. Lobbing jest dobry, tylko musi być przejrzysty. A wówczas każdy obywatel powinien być lobbystą, czyli potrafić argumentować na rzecz swoich interesów. Bo lobbystą nie jest tylko ten, kto reprezentując taką lub inna korporację argumentuję na rzecz jej interesów, ale także ten, kto np. argumentuje na rzecz interesu wspólnego, albo na rzecz interesu jakieś grupy społecznej. Każdy powinien być lobbystą, bo to jest element "bycia obywatelem". Obywatelem, który może - w myśl praw człowieka i obywatela - zrzeszać się w różnego rodzaju organizacje. Ten sposób myślenia wymaga też profesjonalizacji działania organizacji pozarządowych, czyli w praktyce jest to postulat dodatkowy dla realizacji praw obywatelskich, które polegają na prawie zrzeszania się.

Niezależnie od powyższego: ten, kto jest "gospodarzem agendy", ten ma władzę. Dziś obywatele nie mają narzędzia, nie mają procedury, by uruchomić publiczne wysłuchanie w Sejmie, a takie publiczne wysłuchanie jest elementem kreowania agendy debaty publicznej. Obywatelska inicjatywa legislacyjna nie powinna być jedynie narzędziem pozwalającym "wrzucać" do debaty publicznej jakichś zagadnień, bo to nie jest jej cel i nie do tego owa obywatelska inicjatywa legislacyjna służy. Od tego są inne narzędzia demokratyczne (np. prawo petycji).

Elementem przejrzystości procesów podejmowania decyzji jest też publiczne wysłuchanie w Sejmie. Obywatele nie mogą dziś zainicjować uruchomienia takiego publicznego wysłuchania. Do tego - na gruncie Regulaminu sejmowego - jest potrzebny wniosek posła. A gdyby grupa obywateli mogła zainicjować uruchomienie publicznego wysłuchania w Sejmie, to po pierwszym czytaniu projektu ustawy mielibyśmy, jako obywatele, dodatkowy sposób brania udziału w debacie publicznej.

Przy okazji zwróciłem uwagę na problem jakości obywatelskich projektów ustaw oraz na konieczność przygotowywania rzetelnych Ocen Skutków Regulacji również w przypadku, gdy obywatele przygotowują swoje projekty. Rzecz w tym, że zgłaszanie i przyjmowanie słabych jakościowo projektów ustaw nie jest w moim interesie jako obywatela. Należy zatem postulować profesjonalizację obywateli również w przypadku tego typu inicjatyw.

Waglowski o jakości obywatelskich projektów ustaw - na obejrzenie tego nagrania należy przeznaczyć 10 minut. Przy okazji oglądania tego fragmentu dyskusji sięgnij również do tekstu: O przepisach niezawierających żadnej treści normatywnej, gdzie mowa o Wyroku TK z dnia 14 lipca 2010 r., Sygn. akt Kp 9/09, do którego nawiązuję w czasie tego wystąpienia. Sięgnij również do tekstu Prawo autorskie i co chciał powiedzieć racjonalny ustawodawca, do którego nawiązuję w końcowej części wypowiedzi mówiąc o "stosunku pokrewieństwa" i prac legislacyjnych w Sejmie.

Generalnie uważam, że obywatelska inicjatywa legislacyjna nie jest i nie powinna być głównym i podstawowym narzędziem działania obywateli w demokracji. Jest to raczej narzędzie ekstraordynaryjne, szczególne. Obywatelska inicjatywa służy do tego, by projekt konkretnej regulacji zaproponować, ale ostatecznie taki projekt przyjmuje lub odrzuca Parlament. Dla mnie istotniejsze są inne formy udziału obywateli w procesie decyzyjnym w państwie: zgłaszanie propozycji referendum, w którym obywatele podejmują konkretną decyzję, a wcześniej prawo zgłaszania wniosków, udział w konsultacjach publicznych, prawo petycji...

Podsumowanie panelu o obywatelskiej inicjatywie legislacyjnej - na obejrzenie tego nagrania należy przeznaczyć 5 minut. Kiedy w tym podsumowaniu mówię o debacie prezydenckiej, to mam na myśli historię opisaną w tekście Debata prezydencka w Światowy Dzień Społeczeństwa Informacyjnego i historia jednego pytania.

Artykuł 118 Konstytucji RP, który jest podstawą dla obywatelskiej inicjatywy legislacyjnej w RP, brzmi:

1. Inicjatywa ustawodawcza przysługuje posłom, Senatowi, Prezydentowi Rzeczypospolitej i Radzie Ministrów.
2. Inicjatywa ustawodawcza przysługuje również grupie co najmniej 100.000 obywateli mających prawo wybierania do Sejmu. Tryb postępowania w tej sprawie określa ustawa.
3. Wnioskodawcy, przedkładając Sejmowi projekt ustawy, przedstawiają skutki finansowe jej wykonania.

Jak wspomniałem - to nie obywatelska inicjatywa legislacyjna jest (lub powinna być), moim zdaniem, podstawowym narzędziem bezpośredniego sposobu sprawowania władzy zwierzchniej w Rzeczypospolitej. Ważniejsze jest referendum, chociaż też nie w każdej sprawie referendum, jak uważam, powinno (lub może) być ogłaszane. Odnośnie referendum zaś warto zwrócić uwagę, że nie każde referendum jest "proobywatelskie". Sposób formułowania pytań referendalnych ma znaczenie. Z nadchodzącym we wrześniu referendum mam poważny problem konstytucyjny. Zamiast klarować, na czym on polega, podlinkuję do tekstu dr Marcina Wiszowatego, konstytucjonalisty, który który wraz ze mną jest współautorem przywoływanej wyżej pracy na temat tworzenia i konsultowania projektów ustaw: Dlaczego w obecnym stanie prawnym referendum nt. JOW nie może się odbyć?. Dr Wiszowaty odnosi się do kwestii referendum w sprawach jednomandatowych okręgów wyborczych i elementem Jego wywodu jest to, że zgodnie z art. art. 235 ust. 1 obywatele nie mogą inicjować zmian w konstytucji. Niemniej warto zauważyć również, że odpowiedź na pytanie o to, "Czy jest Pani/Pan za wprowadzeniem zasady ogólnej rozstrzygania wątpliwości co do wykładni przepisów prawa podatkowego na korzyść podatnika?" już wynika z Konstytucji RP (m.in. z zasady budowania zaufania obywateli do państwa).

Stąd też nie każde referendum, z perspektywy zabiegania o prawa obywatelskie i z perspektywy budowania obywatelskiego społeczeństwa, zasługuje na to, by je wspierać. Drapię się w łysą głowę i nie wiem: jaka też kierunkowa decyzja obywateli ma wynikać z odpowiedzi "tak" lub "nie" z odpowiedzi na pytanie "Czy jest Pani/Pan za utrzymaniem dotychczasowego sposobu finansowania partii politycznych z budżetu państwa?". Doprawdy nie wiem. Nie wiem, jakie konsekwencje mogą wynikać z mojego, obywatelskiego, udziału w zorganizowanym we wrześniu referendum. Źle przygotowane referendum psuje demokrację, ogranicza, w istocie, prawa obywatelskie.

W konferencji i w organizowanym w jej ramach panelu dyskusyjnym na temat obywatelskiej inicjatywy legislacyjnej, miał wziąć udział również Prezydent elekt p. Andrzej Duda. Organizatorzy otrzymali wszystkie potwierdzenia, jednak wyjazd zagraniczny sprawił, że Prezydent elekt nie mógł w konferencji uczestniczyć. Zadeklarował jednak, że chętnie weźmie udział w kolejnych tego typu inicjatywach. Spodziewać należy się zatem kolejnych debat i konferencji na ten temat.