NIK o procesie elektronicznej publikacji prawa w Polsce

Mimo dostrzeżonych nieprawidłowości Najwyższa Izba Kontroli pozytywnie oceniła działania Rządowego Centrum Legislacji w zakresie wydawania Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego w postaci elektronicznej, a także sprawowanie nadzoru nad realizowanym przez Centrum Projektów Informatycznych (CPI) zadaniem stworzenia i utrzymania systemu informacyjnego służącego do ogłaszania prawa w postaci elektronicznej. Myślę, że warto zaproponować lekturę całości informacji NIK po przeprowadzeniu kontroli dotyczącej Promulgacji prawa w postaci elektronicznej (P/12/017). Dokument pokontrolny ma 99 stron. Warto się nad nim pochylić i wyciągnąć własne wnioski. W niniejszej notatce jedynie przywołuje podsumowanie dokonane przez NIK.

Informację po kontroli można znaleźć na stronach NIK: Promulgacja prawa w postaci elektronicznej. Kontrola została podjęta z inicjatywy własnej NIK, a temat kontroli mieścił się w ramach priorytetu głównego kontroli NIK przyjętego na 2012 r., tj. Zapewnienie bieżącej i długookresowej stabilności finansowej państwa. Kontrolę przeprowadzono w 130 jednostkach, tj. w: RCL ,CP I, ośmiu urzędach wojewódzkich, ośmiu starostwach powiatowych oraz w 112 urzędach gmin (miejskich, miejsko-wiejskich i wiejskich). Celem kontroli NIK była ocena wykonywania przez właściwe organy zadań w zakresie ogłaszania aktów prawnych w postaci dokumentów elektronicznych określonych w znowelizowanej ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych.

W podsumowaniu przeczytacie Państwo:

I. Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie, mimo stwierdzonych nieprawidłowości, działania Rządowego Centrum Legislacji (RCL) w zakresie wydawania Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego w postaci elektronicznej, a także sprawowanie nadzoru nad realizowanym przez Centrum Projektów Informatycznych (CPI) zadaniem stworzenia i utrzymania systemu informacyjnego służącego do ogłaszania prawa w postaci elektronicznej. System ten stworzono w oparciu o porozumienie zawarte w kwietniu 2011 r. pomiędzy Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji a Prezesem Rządowego Centrum Legislacji (dalej Porozumienie).

W szczególności RCL zapewniło obywatelom nieprzerwany dostęp do aktów prawnych zawartych w elektronicznych dziennikach urzędowych – Dziennik Ustaw i Monitor Polski, a także zapewniło sprawne ogłaszanie aktów prawnych w postaci elektronicznej na stronach internetowych dzienników urzędowych (www.dziennikustaw.gov.pl i www.monitorpolski.gov.pl).

Stwierdzone w RCL nieprawidłowości nie miały zasadniczego wpływu na publikację i udostępnianie aktów prawnych w formie elektronicznej. W szczególności polegały na:

  • przyjęciu przez Prezesa RCL w 2012 r. do ogłoszenia w Dzienniku Ustaw dwóch aktów normatywnych (spośród 20 objętych badaniem) w formie dokumentu papierowego opatrzonego odręcznym podpisem organu wydającego (Prezesa Rady Ministrów), tj. z naruszeniem art. 15 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych [str. 28];
  • nienadawaniu przez Prezesa RCL wizy aktom prawnym podpisywanym przez Prezesa Rady Ministrów, co było niezgodne z art. 15 ust. 7 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych [str. 28-29];
  • nienadaniu przez Prezesa RCL upoważnień pracownikom RCL wykonującym czynności potwierdzania integralności i autentyczności aktów prawnych ogłaszanych w Dzienniku Ustaw i Monitorze Polskim, co stanowiło naruszenie wymogów § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymagań technicznych. Nie miało to jednak wpływu na ważność ogłaszanych aktów prawnych w formie elektronicznej [str. 20].

II. NIK ocenia pozytywnie, mimo stwierdzonych nieprawidłowości, działania CPI w celu realizacji przedmiotu Porozumienia zawartego w dniu 20 kwietnia 2011 r. pomiędzy Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji a Prezesem Rządowego Centrum Legislacji.

Powyższą ocenę uzasadnia w szczególności podjęcie przez Dyrektora CP I należytych działań w celu przygotowania, uruchomienia, udostępnienia oraz zapewnienia utrzymania i funkcjonowania systemu informacyjnego służącego do elektronicznego ogłaszania dzienników urzędowych, które pozwoliły Prezesowi RCL na terminową realizację obowiązków w zakresie wydawania Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego w postaci elektronicznej.

Stwierdzone w działaniach CPI nieprawidłowości nie miały zasadniczego wpływu na zapewnienie dostępności aktów prawnych w formie elektronicznej. W szczególności polegały na:

  • niewdrożeniu Polityki Bezpieczeństwa dla Systemu PEAP, wbrew zapisom Porozumienia [str. 36];
  • niewdrożeniu Planu Ciągłości Działania dla Systemu PEAP. Ustalono, że dopiero w trakcie kontroli NIK (tj. z opóźnieniem 331 dni) CP I wyegzekwowało od PWPW dostarczenie ww. Planu. Stwierdzono, że dokument ten do dnia zakończenia czynności kontrolnych w jednostce (8 października 2012 r.) nie został zaakceptowany przez CP I, co było niezgodne z zapisami Umowy z PWPW [str. 36];
  • zlecaniu usług utrzymania Systemu PEAP, które wykraczały poza zakres zawartej z PWPW umowy, w wyniku czego dokonywano wydatków na utrzymanie Systemu PEAP z naruszeniem art. 44 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym jednostki sektora finansów publicznych zawierają umowy na zasadach określonych w przepisach o zamówieniach publicznych [str. 34-35].

III. Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie, mimo stwierdzonych nieprawidłowości, wykonywanie przez kontrolowanych wojewodów zadań związanych z ogłaszaniem
i udostępnianiem aktów prawnych w postaci dokumentów elektronicznych.

NIK pozytywnie oceniła m.in.:

  • zapewnienie w kontrolowanych urzędach wojewódzkich ciągłości działania systemu informacyjnego udostępniającego dzienniki urzędowe w postaci elektronicznej [str. 41];
  • ogłaszanie w wojewódzkich dziennikach urzędowych aktów prawnych w postaci elektronicznej, spełniających wymogi techniczne określone w obowiązujących przepisach [str. 45];
  • podjęcie przez wojewodów należytych działań organizacyjnych, w tym wdrożenie informatycznego systemu publikacji wojewódzkich dzienników urzędowych [str. 39];
  • prawidłowe klasyfikowanie i ewidencjonowanie poniesionych wydatków na ogłaszanie aktów prawnych w postaci elektronicznej, poza jednym wyjątkiem [str. 41];
  • wyznaczenie (poza jednym wyjątkiem) w urzędach wojewódzkich miejsca przeznaczonego do nieodpłatnego udostępniania dzienników urzędowych w postaci elektronicznej [str. 47].

Nieprawidłowości stwierdzone w urzędach wojewódzkich polegały głównie na:

  • niedostosowaniu stron internetowych czterech wojewódzkich dzienników urzędowych do wymogów określonych w § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie wymagań technicznych [str. 44-45];
  • nieogłaszaniu przez dwóch wojewodów uchwał w sprawie zmian uchwał budżetowych jednostek samorządu terytorialnego, co było niezgodne z art. 13 pkt 7 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych [str. 46-47];
  • nieustaleniu przez dwóch wojewodów ceny arkusza wydruku aktu prawnego, co stanowiło naruszenie przepisów art. 28a ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych [str. 48].

IV. Najwyższa Izba Kontroli ocenia negatywnie wykonywanie przez starostów i wójtów zadań związanych z przekazywaniem do ogłaszania i udostępnianiem aktów prawnych w postaci dokumentów elektronicznych. NIK oceniła negatywnie realizację zadań w 31 j.s.t. (25,8%), pozytywnie, mimo stwierdzonych nieprawidłowości w 80 j.s.t. (66,7%), a pozytywnie tylko w dziewięciu j.s.t. (7,5%).

Negatywną ocenę ogólną uzasadniają stwierdzone nieprawidłowości, w szczególności:

  • nieprzekazywanie przez starostów i wójtów do ogłoszenia w wojewódzkich dziennikach urzędowych uchwał wprowadzających zmiany w uchwałach budżetowych gmin i powiatów (co stwierdzono w 77 j.s.t. spośród 120, tj. w 64,2%), co było niezgodne z art. 13 pkt 7 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych [str. 53];
  • nieprzekazywanie przez starostów i wójtów do ogłoszenia w wojewódzkich dziennikach urzędowych:
    • sprawozdań rocznych z wykonania budżetów j.s.t. za 2011 r., mimo wymogu określonego w art. 13 pkt 7 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Nieprawidłowość tę stwierdzono w 47 z 120 j.s.t., tj. w 39,2% [str. 54];
    • niektórych innych aktów prawnych, o których mowa w art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Nieprawidłowość tę stwierdzono w 18 j.s.t. (tj. 15%) [str. 54];
  • opóźnienia w przekazywaniu wojewodom przez starostów i wójtów aktów prawnych do ogłoszenia w wojewódzkich dziennikach urzędowych, co stanowiło naruszenie art. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, w którym sformułowano nakaz niezwłocznego ogłaszania aktów normatywnych. Stwierdzono, że 184 akty prawne z 765 objętych badaniem (tj. 24%) przekazano po upływie siedmiu i więcej dni. W skrajnym przypadku opóźnienie wyniosło nawet 301 dni [str. 55];
  • niezapewnienie powszechnie dostępnego miejsca umożliwiającego osobom zainteresowanym wgląd i pobranie w wersji elektronicznej aktów normatywnych i innych aktów prawnych w godzinach pracy urzędów, co dotyczyło 36 z 120 j.s.t., tj. 30% skontrolowanych j.s.t. Było to niezgodne z art. 26 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych [str. 59];
  • zamieszczanie w zbiorach aktów prawnych prowadzonych przez 19 j.s.t. (tj. 15,8%), aktów prawa miejscowego po upływie znacznego okresu od dnia ich podjęcia (niekiedy nawet po upływie 200 dni) [str. 58-59];
  • przekazywanie wojewodom aktów prawnych w formacie niespełniającym wymogów rozporządzenia w sprawie wymagań technicznych. Nieprawidłowości w tym zakresie stwierdzono w 11 j.s.t. (z 120 badanych, tj. 9,2%) [str. 56];
  • nieustalenie w 86 j.s.t. (tj. 72%) ceny arkusza wydruku aktu prawnego, co stanowiło naruszenie art. 28a ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. W 33 jednostkach (z ww. 86) cenę taką ustalono dopiero w trakcie kontroli NIK, chociaż ww. przepis wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. [str. 60].

Wskazane powyżej nieprawidłowości w przekazywaniu aktów prawnych do ogłoszenia i w ich udostępnianiu, mogą utrudniać obywatelowi dostęp do powszechnie obowiązującego prawa.

Negatywnej oceny nie zmienia fakt, że NIK oceniła pozytywnie w kontrolowanych j.s.t.:

  • podjęcie należytych działań organizacyjnych w celu zapewnienia przekazywania wojewodom do ogłoszenia aktów prawnych w postaci elektronicznej [str. 48];
  • przekazywanie wojewodom przez większość kontrolowanych j.s.t. (109 z 120, tj. 90,8%) aktów prawnych w prawidłowym formacie, zgodnie z §§ 3 i 6 rozporządzenia w sprawie wymagań technicznych [str. 56];
  • prowadzenie przez kontrolowane j.s.t. zbiorów aktów prawa miejscowego stanowionych przez gminy i powiaty w postaci elektronicznej, co było zgodne z art. 28 ust 1 i 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych [str. 57];
  • wywiązanie się przez większość kontrolowanych j.s.t. (97 z 120, tj. 80,8%) z określonego w art. 26 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych obowiązku nieodpłatnego udostępnienia Dziennika Ustaw, Monitora Polskiego, wojewódzkich dzienników urzędowych oraz zbiorów aktów prawa miejscowego do wglądu i pobrania w formie dokumentu elektronicznego. Obowiązek ten realizowano poprzez zamieszczanie na stronach internetowych urzędów j.s.t. (bądź w BIP) linków (odnośników, przekierowań) do odpowiednich stron internetowych [str. 59].

W części "uwagi i wnioski" czytam:

1. Z arówno Prezes RCL jak i Dyrektor CPI podjęli skuteczne działania w celu zapewnienia wydawania w postaci elektronicznej dzienników urzędowych: Dziennik Ustaw i Monitor Polski. Zapewniono również ich stałą dostępność dla obywateli. Pomimo tego, że System PEAP funkcjonuje od ponad roku, dotychczas nie wdrożono dla niego polityki bezpieczeństwa informacji oraz planu ciągłości działania. Wdrożenie tych dokumentów, jak podała Dyrektor CPI w odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne, przewidziano na marzec 2013 r. NIK zwraca również uwagę, że ze względu na specyficzny charakter Systemu PEAP, w którego działanie zaangażowanych jest kilka podmiotów (RCL , CPI, PWPW), istnieje potrzeba szczegółowego określenia ich ról, praw i obowiązków w systemie. Celowe byłoby przy tym, aby RCL jako podmiot odpowiedzialny za wydawanie ww. dzienników urzędowych posiadał rolę wiodącą w zarządzaniu ww. systemem.

2. Brak uregulowania kwestii finansowania utrzymania Systemu PEAP pomiędzy CP I i MSWiA (obecnie MAiC) skutkowało tym, że CP I nie posiadało środków na bieżące utrzymanie tego systemu. W konsekwencji CPI ponosiło wydatki na bieżące utrzymanie Systemu PEAP w ramach projektu ePUAP 2, w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami oraz niezgodnie z zawartą umową. Skuteczne działania w tym zakresie zostały podjęte po kontroli NIK – Minister Administracji i Cyfryzacji powierzył CPI zadania w zakresie utrzymania Systemu PEAP oraz zabezpieczył na ten cel środki finansowe w budżecie MAiC.

3. W CPI niezbędne jest uregulowanie uprawnień niektórych użytkowników Systemu PEAP w dokumentacji powykonawczej tego systemu, opracowanie harmonogramu realizacji przedmiotu Porozumienia oraz ustalenie zakresu informacji przekazywanych w raportach dotyczących bezpieczeństwa Systemu PEAP przez PWPW.

4. O prócz wskazania nieprawidłowości w realizacji zadań przez wojewodów oraz wniosków dotyczących ich usunięcia, NIK w wystąpieniach pokontrolnych sformułowała uwagi, które m.in. dotyczyły:

  • niesporządzania w trzech z ośmiu kontrolowanych UW kopii zapasowych systemów publikujących dzienniki urzędowe oraz ogłoszonych w nich aktów prawnych, co było niezgodne z dobrymi praktykami w zakresie zarządzania systemami informatycznymi [str. 43];
  • ogłaszania w pięciu UW aktów prawnych dopiero po upływie 30 i więcej dni (a w jednym przypadku 126 dni) od wpływu wniosku o ogłoszenie aktu, co spowodowane było uzależnieniem opublikowania aktu od wyniku dokonywanej przez wojewodów oceny aktów prawnych j.s.t. pod kątem ich zgodności z prawem [str. 45-46];
  • nieudostępniania w czterech UW informacji o możliwości uzyskania wglądu i wydrukowania aktów prawnych ogłoszonych w dziennikach urzędowych [str. 47];
  • braku opracowania i wdrożenia w sześciu UW zasad działania na wypadek wystąpienia sytuacji, w których konieczne byłoby tymczasowe wydawanie dzienników urzędowych w formie papierowej [str. 44].

5. Stosowana w części kontrolowanych urzędów wojewódzkich praktyka publikacji aktów prawnych dopiero po przeprowadzeniu procedury nadzorczej przez wojewodów, dotyczącej weryfikacji tych aktów pod względem prawnym, przewidziana w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i w art. 79 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, nie wydaje się być właściwą. Należy zwrócić bowiem uwagę, że ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych w żaden sposób nie wiąże wykonania obowiązku ogłoszenia aktu prawa miejscowego z rozstrzygnięciem nadzorczym wojewody. Co więcej, w art. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych w sposób wyraźny sformułowano nakaz niezwłocznego ogłaszania aktów normatywnych. Argumentem przemawiającym za publikacją aktów normatywnych (a więc także aktów prawa miejscowego) bez wiązania jej z procedurą nadzorczą jest fakt, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody dotyczące nieważności uchwały lub zarządzenia są także publikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

6. N iezależnie od wskazania w wystąpieniach pokontrolnych nieprawidłowości w realizacji zadań przez wójtów, burmistrzów i starostów, a także wniosków w sprawie ich usunięcia, NIK sformułowała również uwagi, które m.in. dotyczyły:

  • nieprzypisania zadań związanych z przygotowaniem aktów prawnych w postaci elektronicznej, przekazywaniem ich do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz publikowaniem w zbiorze aktów prawa miejscowego w regulaminach organizacyjnych trzech z 24 kontrolowanych w tym zakresie j.s.t. oraz w zakresach obowiązków pracowników trzech j.s.t. [str. 48-49];
  • nieustalenia pisemnych zasad obsługi i przechowywania bezpiecznych podpisów elektronicznych (we wszystkich 24 kontrolowanych w tym zakresie j.s.t.) [str. 51];
  • braku w zdecydowanej większości kontrolowanych j.s.t (94 spośród 120, tj. 78,3%) wyraźnego oznaczenia (wyróżnienia) aktów prawa miejscowego (tj. powszechnie obowiązujących) w prowadzonych przez skontrolowane j.s.t. zbiorach aktów obejmujących wszystkie podjęte uchwały i wydane zarządzenia [str. 57];
  • braku w kontrolowanych j.s.t. dokumentów regulujących kwestie bezpieczeństwa informacji w zakresie systemów i zasobów informatycznych wykorzystywanych do tworzenia, udostępniania i archiwizowania aktów prawnych w postaci elektronicznej. Ustalono, że w trzech (z 24) j.s.t. nie wdrożono żadnych procedur zarządzania bezpieczeństwem informacji, a w pozostałych 21 j.s.t. wdrożone procedury dotyczyły tylko zarządzania bezpieczeństwem danych osobowych [str. 50].

7. Jedną z przyczyn nieprawidłowości w realizacji przez starostów oraz wójtów (burmistrzów/prezydentów) zadań związanych z przekazywaniem do ogłoszenia w wojewódzkich dziennikach urzędowych uchwał wprowadzających zmiany w uchwałach budżetowych j.s.t., były wątpliwości interpretacyjne kontrolowanych jednostek. Kierowały się one wykładnią regionalnych izb obrachunkowych w tym zakresie. Zdaniem NIK, uchwały dotyczące zmian w budżecie j.s.t. objęte są obowiązkiem ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a brak ich publikacji jest działaniem niezgodnym z przepisami ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Nie można uznać argumentu, że ustawa ta nie zawiera odrębnych przepisów odnoszących się do publikacji aktów zmieniających. Nie ma bowiem wątpliwości co do tego, że akty zmieniające są objęte obowiązkiem publikacji, albowiem ustawa zmieniająca ustawę jest także ustawą, rozporządzenie zmieniające rozporządzenie jest także rozporządzeniem, a akt nowelizujący akt prawa miejscowego jest również aktem prawa miejscowego.

8. W związku z tym, że blisko połowa (44,2%) skontrolowanych j.s.t. przekazywała akty prawne do ogłoszenia po upływie siedmiu i więcej dni od dnia ich podjęcia, należy zwrócić szczególną uwagę na to, że sprawność i terminowość przekazywania wojewodom przez j.s.t. aktów prawnych w celu ich ogłoszenia ma bezpośredni wpływ na zachowanie zasady niezwłocznego ogłaszania aktów normatywnych sformułowanej w art. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych.

9. NIK zwraca uwagę na nieprzygotowanie w blisko 1/3 kontrolowanych urzędów j.s.t. powszechnie dostępnego miejsca, w którym obywatele mogliby zapoznać się z przepisami prawa w wersji elektronicznej. Prowadzi to bowiem do ograniczenia ustawowego prawa obywateli do dostępu do aktów prawnych w urzędach państwowych. Zapewnienie dostępności do treści obowiązującego prawa ma istotne znaczenie dla wiedzy obywateli o nałożonych obowiązkach i przysługujących im prawach. Przyczynia się to do zapewnienia poczucia stabilności i pewności co do obowiązującego prawa. Akty prawne mogłyby być udostępniane dodatkowo w innych miejscach niż siedziba urzędu, na przykład w bibliotekach publicznych.

10. Istotną kwestią, na co zwracano w trakcie kontroli szczególną uwagę, jest nie tylko zapewnienie obywatelom przez j.s.t. powszechnego dostępu do aktów prawa miejscowego, ale również możliwość łatwego ich zidentyfikowania w prowadzonych elektronicznych zbiorach aktów prawnych. Identyfikacja przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze działania j.s.t. była w wielu przypadkach utrudniona, gdyż j.s.t. nie wyodrębniały ich w prowadzonych zbiorach aktów prawnych.

11. Na realizację zadań związanych z przekazywaniem do ogłaszania aktów prawnych oraz ich udostępnianiem j.s.t. nie otrzymywały dotacji z budżetu państwa. Należy jednak zauważyć, że obowiązek udostępniania tekstów aktów prawnych przez j.s.t. nie jest obowiązkiem nowym. Już od 2008 r. j.s.t. były zobligowane do przekazywania do ogłoszenia aktu prawnego zarówno w postaci papierowej jak i elektronicznej, a od 2010 r. do udostępniania Dziennika Ustaw, Monitora Polskiego oraz zbiorów aktów prawa miejscowego w obu tych formach w miejscu powszechnie dostępnym.

12. W trakcie kontroli obok nieprawidłowości i uchybień stwierdzono w niektórych kontrolowanych j.s.t. także tzw. dobre praktyki, które warto wykorzystać w szerszym zakresie podmiotowym. Polegały one na wyodrębnieniu zbiorów aktów prawa miejscowego, czy też udostępnianiu rejestrów (wykazów) aktów prawa miejscowego wraz z datą ich publikacji oraz ich danymi promulgacyjnymi, co ułatwia obywatelom odnalezienie takich dokumentów w prowadzonych przez j.s.t. elektronicznych zbiorach aktów prawnych. W przypadku aktów prawa miejscowego jest to o tyle istotne, że akty te mają charakter powszechnie obowiązujący na terenie danej j.s.t.

13. Dynamika rozwoju technologii informatycznej powoduje, że powstają liczne ryzyka i zagrożenia dla bezpieczeństwa informacji zawartych w systemach informatycznych, co dotyczy także aktów normatywnych ogłaszanych w postaci elektronicznej, która od stycznia 2012 r. stanowi jedyną obowiązującą treść aktu. Dlatego też, istotnym jest aby każda jednostka wypracowała zasady ochrony informacji, czyli zestaw norm regulujących sposób zarządzania, ochrony i dystrybucji informacji dla określonego systemu. NIK zwróciła uwagę na to czy kontrolowane podmioty wdrożyły procedury bezpieczeństwa informacji oraz czy dokonywały ich okresowych przeglądów, a także czy w procedurach tych uwzględniono specyficzne zagadnienia dotyczące elektronicznej promulgacji prawa i jego dostępności. Jak wynika z ustaleń kontroli, większość j.s.t. ograniczyła się tylko do stworzenia procedur bezpieczeństwa informacji wymaganych przepisami ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych29, które nie obejmowały wszystkich zasobów informatycznych jednostek, w tym zbiorów aktów prawnych tych jednostek. Należy zauważyć, że Rada Ministrów w dniu 12 kwietnia 2012 r. przyjęła rozporządzenie w sprawie Krajowych Ram Interoperacyjności, które zobowiązuje podmioty realizujące zadania m.in. do opracowania, ustanowienia, wdrożenia, monitorowania i dokonywania przeglądów systemu zarządzania bezpieczeństwem informacji. Zgodnie z tym rozporządzeniem, systemy teleinformatyczne podmiotów realizujących zadania publiczne funkcjonujące w dniu wejścia w życie rozporządzenia należy dostosować w powyższym zakresie nie później niż w dniu ich pierwszej istotnej modernizacji.

14. Udostępnienie wszystkim zainteresowanym podmiotom specjalistycznego narzędzia (programu) do edycji aktów prawnych w postaci elektronicznej mogłoby usprawnić proces ogłaszania aktów prawnych w elektronicznych dziennikach urzędowych. Przygotowany w 2009 r. i udostępniony bezpłatnie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji edytor aktów prawnych (EDAP ) nie spełnił oczekiwań użytkowników, którzy wskazywali na jego niską funkcjonalność oraz brak aktualizacji. Najnowsza udostępniona na stronach BIP Ministerstwa Spraw Wewnętrznych wersja edytora datowana jest na marzec 2010 r., a więc pochodzi sprzed daty wejścia w życie aktualnie obowiązującego rozporządzenia w sprawie wymagań technicznych. Kolejną inicjatywę zbudowania takiego edytora Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podjął w ramach Porozumienia zawartego z Prezesem RCL w kwietniu 2011 r. Ostateczny termin wykonania edytora aktów prawnych wskazany w Porozumieniu to 31 grudnia 2013 r.

W związku z powyższymi uwagami, NIK wnosi o:

  • rozważenie przez Prezesa Rady Ministrów podjęcia działań w celu jednoznacznego rozstrzygnięcia relacji między obowiązkiem niezwłocznej publikacji aktów prawa miejscowego a postępowaniem nadzorczym, dotyczącym weryfikacji tych aktów pod względem prawnym, prowadzonym przez wojewodów;
  • wzmocnienie przez Ministra Administracji i Cyfryzacji nadzoru nad prawidłowością realizacji przedmiotu Porozumienia;
  • podjęcie przez Ministra Administracji i Cyfryzacji skutecznych działań mających na celu udostępnienie funkcjonalnego i bezpłatnego edytora aktów prawnych w wersji elektronicznej, który będzie dostosowany do obowiązującego stanu prawnego.

Opcje przeglądania komentarzy

Wybierz sposób przeglądania komentarzy oraz kliknij "Zachowaj ustawienia", by aktywować zmiany.

Bardzo pouczająca lektura.

Witam.

Przeczytałem z zainteresowaniem jak wygląda cały ten proces cyfryzacji dostępu do aktów prawnych.
Nasuwa się jedno spostrzeżenie. Najmniej korzystnie wypadły jednostki poniżej województwa. A to poniekąd jest zrozumiałe, Dlaczego? Bo kasa płynie od Ministerstwa poprzez Województwo do jednostek samorządu terytorialnego. A wiadomo, że ten kto dzieli kasę, ten najwięcej zatrzymuje dla siebie! No to jakim cudem mają realizować te zadania oceniane j.s.t.? Jak nie ma kasy na bieżące zadania, a pensje są wysokie, przy dużych kosztach utrzymania powierzchni biurowej urzędów j.s.t. Do tego nakłada się czas pracy urzędników, którzy jak każdy pracownik nie mają oporów skorzystać z dobrodziejstwa swobodnego dostępu do internetu. A ten swobodny dostęp przekłada się na czas stracony z puntu widzenia funkcjonowania urzędu. Trudno wymagać aby w czasie konwersacji na portalu społecznościowym, urzędnik zajmował się publikowaniem lokalnego aktu prawnego. Przecież j.s.t. nie mają tak wielu pracowników jak ministerstwa czy urzędy wojewódzkie. Pomijam kompetencje wielu pracowników j.s.t., bo nie do mnie należy takowa ocena

Ciekaw jestem czy NIK odważyłby się wstawić urządzenie rejestrujące ruch internetowy pomiędzy kontrolowanym urzędem i przestrzenią www?! Wiele ciekawych wniosków wyszłoby z takiego monitorowania i to w kresie tylko samej kontroli przez NIK. Jak dla mnie, to każdy urząd jako obiekt utrzymujący się z pieniędzy budżetowych, winien prowadzić monitoring ruchu w sieci zwanej internetem. Dziwne, że pilnowane są koszty rozmów telefonicznych, a chwile spędzone na portalach społecznościowych czy zakupach w eSklepach nie są rozliczane! A przecież wystarczy wykorzystać urządzenia, które powinny być zainstalowane zgodnie z ustawą o ochronie danych osobowych. To co one mają filtrować, można zbierać w formie statystyk przed usunięciem. Tylko czy którykolwiek "informatyk" urzędowy wie jak to robić? Raczej nie, a zatem nie ma tego procesu, bo urzędu nie stać na zakup kolejnego produktu opartego o interfejs działający obecnie już tylko pod MS Windows 7 lub wyżej i MS Office 2010 lub wyższy.

A tak na marginesie... Z tego raportu to jednak wynika, że jednak urzędy dość swobodnie podchodzą do realizacji obowiązującego prawa. Ale co się dziwić skoro sankcji personalnych jako takich nie ma! A jak dla mnie, to w pierwszej kolejności do "walidacji merytorycznej" są komórki zajmujące się zagadnieniami prawnymi w urzędzie! Urzędnik nie musi być biegły w rozumieniu prawa, a zatem musi być ktoś kto zapisy ustaw i rozporządzeń, zamieni na wytyczne funkcjonowania urzędu w każdej określonej dziedzinie! I to jest rola prawników zatrudnionych w urzędach! Albo jest inna metoda. Ministerstwo właściwe opracowuje szczegółową instrukcję jak realizować zadania w określonych warunkach prawnych. W tym przypadku, skończyłby się problem rozbieżności interpretacji prawa czyli co urząd to inna wykładnia. Ustawa jest jednakowa dla wszystkich, to skąd te rozbieżności? Czyżby z nieumiejętności czytania aktów prawnych przez znawców litery prawa? Czy może jednak, wciąż pokutująca w głowach urzędników zasada, "co nie jest zabronione to jest dozwolone"? Tylko ciekawe czy urzędnicy mają świadomość jak ta wyznawana przez nich zasada "ma się" do art. 7 Konstytucji? O takim drobiazgu w urzędach jak znajomość art. 6, 7, 8, 9 K.P.A., przez kurtuazję nie wspomnę!

I tu pojawia się pytanie. Skoro urzędy chwalą się posiadaniem certyfikatów ISO na przetwarzanie dokumentacji, to jak zatem wygląda proces walidacyjny tychże procedur ISO? Z tego co wiem, walidacja procedury obejmuje weryfikację każdego jej elementu! No to dlaczego nie waliduje się kompetencji urzędnika, którego praca jest objęta taką procedurą? Czyżby wkład wiedzy i kompetencji zawodowych urzędnika był nieznaczący w treść dokumentu jaki opuszcza dany urząd? Innymi słowy, stosując analogię... Co mi po najbezpieczniejszym technologicznie samochodzie, skoro za jego kierownicą siedzi niekompetentny kierowca??

Czy nad tym zagadnieniem zastanawiał się kiedykolwiek, jakikolwiek propagator standaryzacji i usprawnień działań rzędów?

Pozdrawiam

Piotr VaGla Waglowski

VaGla
Piotr VaGla Waglowski - prawnik, publicysta i webmaster, autor serwisu VaGla.pl Prawo i Internet. Członek Rady ds Cyfryzacji przy Ministrze Cyfryzacji, ekspert w Departamencie Oceny Ryzyka Regulacyjnego Ministerstwa Rozwoju, felietonista miesięcznika "IT w Administracji" (wcześniej również felietonista miesięcznika "Gazeta Bankowa" i tygodnika "Wprost"). Uczestniczył w pracach Obywatelskiego Forum Legislacji, działającego przy Fundacji im. Stefana Batorego w ramach programu Odpowiedzialne Państwo. W 1995 założył pierwszą w internecie listę dyskusyjną na temat prawa w języku polskim, Członek Założyciel Internet Society Poland, pełnił funkcję Członka Zarządu ISOC Polska i Członka Rady Polskiej Izby Informatyki i Telekomunikacji. Był również Członkiem Rady Informatyzacji przy MSWiA, członkiem Zespołu ds. otwartych danych i zasobów przy Komitecie Rady Ministrów do spraw Cyfryzacji oraz Doradcą społecznym Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej ds. funkcjonowania rynku mediów w szczególności w zakresie neutralności sieci. W latach 2009-2014 Zastępca Przewodniczącego Rady Fundacji Nowoczesna Polska, w tym czasie był również Członkiem Rady Programowej Fundacji Panoptykon. Więcej >>