Zasady oceny skutków regulacji i raport analityków Kongresu USA o ochronie własności intelektualnej

Amerykański urząd Government Accountability Office (GAO), nazywany również ramieniem śledczym Kongresu USA ("the investigative arm of Congress") lub watchdogiem Kongresu ("the congressional watchdog"), a więc zajmujący się przygotowywaniem analiz i ekspertyz dla potrzeb prac legislacyjnych i post-legislacyjnych (podobnie jak polskie sejmowe Biuro Studiów i Ekspertyz), przygotował raport na temat ekonomicznych aspektów podrabianych i bezprawnie kopiowanych dóbr. Wnioski, do jakich doszli kongresowi analitycy, mogą być interesujące. Jednym z nich jest to, że analizując opracowania dotyczące "piractwa" oraz wpływu naruszeń prawa autorskiego na gospodarkę amerykańską, które to opracowania systematycznie publikują organizacje związane z branżą rozrywkową, analitycy kongresu dostrzegli tam wiele błędów metodologicznych, cytowania niedostępnych informacji oraz innych "nadużyć"... Ważne jest jednak to, że raport prezentuje - czego się nie dostrzega - amerykańską, nie zaś uniwersalną, rację stanu.

Sam raport pt. "INTELLECTUAL PROPERTY: Observations of Efforts to Quantify the Economic Effects of Counterfeit and Pirated Goods" (PDF) dostępny jest na stronach Biura. Dostępne jest tam również streszczenie raportu. Z lektury tych materiałów dowiadujemy się, jakie było tło podjęcia prac nad raportem. Oto w 2008 roku Kongres przyjął ustawę pod nazwą the Prioritizing Resources and Organization for Intellectual Property Act of 2008 (PRO-IP Act) - przepisy, które miały pomóc w lepszym egzekwowaniu i stosowaniu prawa chroniącego własność intelektualną (nie tylko prawa autorskiego, ale również prawa znaków towarowych i związanych z wynalazczością, a więc prawa patentowego).

Uczciwy proces legislacyjny musi polegać z jednej strony na wszechstronnej i rzetelnej ocenie skutków regulacji przed ostatecznym przyjęciem danej ustawy (lub innego instrumentu prawnego), z drugiej powinien również obejmować ocenę danej regulacji z perspektywy czasu (w tekście Równe traktowanie osób niepełnosprawnych w dostępie do "technologii informacyjnej" na przykładzie "Section 508" przywoływałem przykłady przepisów, zobowiązujące organy władzy publicznej w USA do przygotowywania raportów i analiz związanych z monitorowaniem realizacji celów danej regulacji, w tym konkretnie przypadku związanej z kwestiami dostępności "techniki informacyjnej" dla osób niepełnosprawnych; tego typu mechanizmy stosowane są w USA częściej).

W treści ustawy Prioritizing Resources and Organization for Intellectual Property Act of 2008 (PDF) znalazł się również tytuł III, w którym amerykański prawodawca zdecydował się na zobowiązanie szeregu organów władzy publicznej do prowadzenia badań i analiz związanych z prawem własności intelektualnej. Jednak raport GAO został opracowany w wykonaniu § 501 (GAO STUDY ON PROTECTION OF INTELLECTUAL PROPERTY OF MANUFACTURERS) oraz § 502 (GAO AUDIT AND REPORT ON NONDUPLICATION AND EFFICIENCY) ustawy, które znajdują się w jej tytule V.

Przepisy te brzmią:

SEC. 501. GAO STUDY ON PROTECTION OF INTELLECTUAL PROPERTY OF MANUFACTURERS.

(a) STUDY. —The Comptroller General of the United States shall conduct a study to help determine how the Federal Government could better protect the intellectual property of manufacturers by quantification of the impacts of imported and domestic counterfeit goods on—
(1) the manufacturing industry in the United States; and
(2) the overall economy of the United States.

(b) CONTENTS.—In conducting the study required under subsection (a), the Comptroller General shall examine—
(1) the extent that counterfeit manufactured goods are actively being trafficked in and imported into the United States;
(2) the impacts on domestic manufacturers in the United States of current law regarding defending intellectual property, including patent, trademark, and copyright protections;
(3) the nature and scope of current statutory law and case law regarding protecting trade dress from being illegally copied;
(4) the extent which such laws are being used to investigate and prosecute acts of trafficking in counterfeit manufactured goods;
(5) any effective practices or procedures that are protecting all types of intellectual property; and
(6) any changes to current statutes or rules that would need to be implemented to more effectively protect the intellectual property rights of manufacturers.

(c) REPORT.—Not later than 1 year after the date of the enactment of this Act, the Comptroller General shall submit to Congress a report on the results of the study required under subsection (a).

SEC. 502. GAO AUDIT AND REPORT ON NONDUPLICATION AND EFFICIENCY.

Not later than 2 years after the date of enactment of this Act, the Comptroller General shall conduct an audit and submit a report to the Committee on the Judiciary of the Senate and to the Committee on the Judiciary of the House of Representatives on—

(1) the efforts, activities, and actions of the Intellectual Property Enforcement Coordinator and the Attorney General in achieving the goals and purposes of this Act, as well as in carrying out any responsibilities or duties assigned to each such individual or agency under this Act;

(2) any possible legislative, administrative, or regulatory changes that Comptroller General recommends be taken by or on behalf of the Intellectual Property Enforcement Coordinator or the Attorney General to better achieve such goals and purposes, and to more effectively carry out such responsibilities and duties;

(3) the effectiveness of any actions taken and efforts made by the Intellectual Property Enforcement Coordinator and the Attorney General to—
(A) minimize duplicating the efforts, materials, facilities, and procedures of any other Federal agency responsible for the enforcement, investigation, or prosecution of intellectual property crimes; and
(B) enhance the efficiency and consistency with which Federal funds and resources are expended to enforce, investigate, or prosecute intellectual property crimes, including whether the IPEC has utilized existing personnel, materials, technologies, and facilities, such as the National Intellectual Property Rights Coordination Center established at the Department of Homeland Security; and

(4) any actions or efforts that the Comptroller General recommends be taken by or on behalf of the Intellectual Property Enforcement Coordinator and the Attorney General to reduce duplication of efforts and increase the efficiency and consistency with which Federal funds and resources are expended to enforce, investigate, or prosecute intellectual property crimes.

Jak widać prawodawca zakreślił GAO pewne cele do osiągnięcia, wcześniej uznając, że prawa własności intelektualnej są dla USA nad wyraz ważne. GAO otrzymało kierunkowe wytyczne. Nie chodziło o to, by analizować konieczność ochrony własności intelektualnej, a o to, by poszukiwać sposobów lepszej jej ochrony (taka subtelna różnica we wskazaniu celu badawczego może mieć znaczenie dla badacza). Warto na to zwrócić uwagę.

Przepisy obligujące organy władzy publicznej do przygotowywania analiz i planowania są istotnym elementem oceny skutków regulacji, których np. w polskich warunkach często brakuje. Ważne jednak, by dobrze formułować tezy mające zostać wykazane.

Co ustaliło GAO? Najlepiej sięgnąć do treści tego 41 stronicowego raportu (będącego w istocie raportem dla wskazanych w powyżej cytowanym przepisie komisji Kongresu - Report to Congressional Committees). W opublikowanym przez GAO raporcie czytamy m.in. (pozwoliłem sobie na dokonanie przekładu):

Jak wynika ze stanowisk ekspertów oraz przeglądu literatury, do której GAO miało dostęp, podrabianie i piractwo wywarły wpływ na konsumentów, przemysł, sektor publiczny oraz gospodarkę jako całość. Wpływ ten był uzależniony od rodzaju naruszeń oraz innych czynników. Konsumenci są szczególnie szczególnie zagrożeni negatywnymi skutkami zakupu podrabianych towarów produkowanych przez przemysł farmaceutyczny. Negatywny wpływ na przemysł USA może obejmować spadek sprzedaży, utratę wartości marek, zmniejszenie motywacji do innowacji, jednak wpływ na przemysł różni się znacznie między sektorami i przedsiębiorstwami. Rząd USA może stracić wpływy z podatków, ponieść koszty egzekwowania własności intelektualnej i stanąć przed obliczem utworzenia łańcuchów dostaw podrobionych towarów, co może mieć wpływ na sferę bezpieczeństwa narodowego lub wewnętrznego. Amerykańska gospodarka, jako całość, może wzrastać wolniej z powodu zmniejszonej innowacyjności i utraty dochodów z handlu. Niektórzy eksperci i autorzy zwracają uwagę również na pewne potencjalnie pozytywne skutki podrabiania i piractwa. Niektórzy konsumenci świadomie nabywają podróbki, które są tańsze od towarów oryginalnych i czerpią z tego faktu pozytywne doświadczenia, jednak długofalowe skutki tego zjawiska trudno ocenić, m.in. chociażby ze względu na zmniejszenie zachęt do badań i rozwoju.

Trzy szeroko cytowane, ogłoszone przez rząd USA szacunki strat dla gospodarki, które wynikają z podrabiania dóbr, nie mogą być w istocie uzasadnione ze względu na brak podstawowych badań [z których wynikają]. Ogólnie rzecz biorąc, charakter nielegalnego podrabiania i piractwa sprawia, że oceny ekonomicznych skutków naruszenia własności intelektualej są niezwykle trudne, zatem pewne założenia i uproszczenia wykorzystywane są do zrekompensowania braku rzeczywistych danych. Szacunki strat zawierają pewne założenia, takie jak tempo, w jakim konsumenci decydują się zastąpić legalne produkty ich podrobionymi odpowiednikami. To może mieć olbrzymi wpływ na ostateczny wynik badań. Ze względu na znaczne różnice w rodzaju podrabianych i pirackich towarów oraz branż, nie ma jednej metody, którą można wykorzystać do opracowania prognoz. Każda metoda ma swoje ograniczenia, a większość ekspertów stwierdziła, że trudno jest, o ile nie całkiem niemożliwe, by oszacować skutki podrabiania dla całej gospodarki. Mimo tego, badania w niektórych gałęziach przemysłu wskazują, że problem jest znaczny, co jest szczególnie istotne w tych gałęziach gospodarki, w których USA jest liderem tworzenia własności intelektualnej.

To jedynie wstęp raportu. Mam nadzieję, że nie zmieniłem jego sensu podczas przekładu. Widać z powyższego, czym, jaką racją stanu, kierują się amerykańskie władze, gdy myślą o ochronie własności intelektualnej. Na pierwszym miejscu ochrona własnych przedsiębiorstw. Warto dostrzec jednocześnie, że raport dostrzega coś, czego nie można znaleźć w raportach publikowanych przez organizacje reprezentujące interesy przedsiębiorstw "tworzących własność intelektualną", tj. dostrzega się potencjalnie pozytywny wpływ podrabiania dla... konsumentów.

Co jeszcze warto odnotować? Otóż raport dostrzega coś, co czasem umyka uwadze badaczy. Tam, gdzie jedni tracą (odnotowują mniejsze przychody) inni odnotowują wzrost zainteresowania swoimi produktami i usługami. O ile upowszechnienie się chronionych prawem autorskim utworów z naruszeniem tych praw postrzegane jest przez branżę praw autorskich jako strata, to firmy zajmujące się rozwojem infrastruktury teleinformatycznej cieszą się ze wzrostu zainteresowania konsumentów ich usługami (dzięki którym mogą oni korzystać z Sieci i urządzeń elektronicznych z większą satysfakcją; "...This expert identified Internet infrastructure manufacturers (e.g., companies that make routers) as possible beneficiaries of digital piracy, because of the bandwidth demands related to the transfer of pirated digital content..."). Zwraca się również uwagę na to, że istnieje potencjalne niebezpieczeństwo kierowania wysiłków innowacyjnych nie na rozwój nowych produkty lub usług, a na ochronę przed kopiowaniem i podrabianiem istniejących już na rynku.

Zachęcam jednak do lektury całego raportu. Wnioski, które znajdują się w podsumowaniu są następujące:

Negative Effects of Counterfeiting and Piracy, by Stakeholder

Stakeholders - Negative effects

Consumers - Health and safety risks, low quality goods

Industries - Lost sales and brand value, increased IP protection costs

U.S. government - Lost tax revenue, increased enforcement costs, and risks to supply chains with national security or safety implications

U.S. economy - Lower growth and innovation, declining trade with countries having weak IP rights enforcement

A Polska? Czy u nas oceniałoby się wpływ na polskie społeczeństwo i gospodarkę, czy też może również... amerykańskie? Ciekawe, czy ktoś u nas myśli w takich właśnie kategoriach o prawie własności intelektualnej?