Konstytucyjność "wtórnego prawa wspólnotowego" na przykładzie dostępu do informacji publicznej

Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego zapowiedziało w miesiąc temu przywoływanym piśmie (por. MKiDN przesłało odpowiedź w sprawie ACTA, czyli dlaczego nie możemy wiedzieć), że jeśli stowarzyszenie w ciągu 14 dni nie poprosi o konkretne dokumenty dotyczące ACTA, by Ministerstwo mogło o te dokumenty zapytać Komisję lub SG Rady, to umorzy postępowanie. Przywołano art 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, o której w tym samym piśmie napisano, że "brak możliwości zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika z jej art 1 ust. 2, ale także z art 91 ust. 3 Konstytucji RP".

Na podstawie jednego z przepisów ustawy dano Stowarzyszeniu 14 dni, a po tym terminie - jak zapowiedziało MKiDN - postępowanie miało być umorzone... Warto jednak zadać pytanie, o czym właściwie mówi art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej?

Przywołajmy ten przepis:

Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.

Tu chodzi o niemożność udzielenie informacji w określony we wniosku sposób (np. mailem) lub w określonej we wniosku formie. Tego dotyczy art. 14 ust. 2. Ten przepis nie dotyczy "trybu" udzielenia informacji - tryb określa wszak ustawa.

Ministerstwo samo napisało, że złożony przez Stowarzyszenie wniosek wykazał pewien problem (trochę pomyślałem przed złożeniem):

...polska ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje tego rodzaju przesłanek odmowy udostępnienia informacji.

Jeśli zatem nie zachodzą przesłanki odmowy udzielenia informacji publicznej - taka informacja powinna być udzielona. Powinien jej udzielić ten, kto ma taką informacje.

Dr Aleksandrowicz w „Komentarzu do ustawy o dostępie do informacji publicznej” (Warszawa 2008, str. 133) stwierdza, że zasadę, zgodnie z którą należy udostępnić informacje będące w posiadaniu podmiotu, a których udostępnienia nie wyłączają inne przepisy, przyjęto m.in. po to, by nie doprowadzić to stanu, w którym istnieje potencjalnie informacja publiczna, które obywatel nie może uzyskać. Ma to właśnie uchronić przed koniecznością składania wniosków do różnych podmiotów w poszukiwaniu tego właściwego. Nie ma przy tym znaczenia, czy informację o którą się wnosi wytworzył podmiot, do którego kierowany jest wniosek.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że obowiązek informacyjny organu jest tylko „konsekwencją faktu dysponowania przez organ taką informacją” (np. NSA z 24 sierpnia 2005r., OSK 1931/04).

Niedopuszczalne jest przerzucanie się pismami od urzędu do urzędu - jak to miało miejsce w tej sprawie: ISOC Polska złożyło 3 wnioski, do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, do Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz do Ministerstwa Gospodarki. Odpowiedziała tylko Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, chociaż wadliwie, gdyż zamiast odpowiedzieć, że wnioskowanej informacji nie ma (a byłoby to czynnością materialno-techniczną, na którą nie przysługuje środek zaskarżenia (por. Kamińska I., Rozbicka-Ostrowska M., „Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz praktyczny”, Warszawa 2008, str. 38) - przesłała wniosek dalej, do Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej, a ten do Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

Oznacza to, że Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie odpowiedziało na wniosek kierowany bezpośrednio do tego ministerstwa, podobnie jak nie odpowiedziało Ministerstwo Gospodarki. Moim zdaniem - oba te ministerstwa pozostają w zwłoce. Nie można również uznać, że odpowiedziała - zgodnie z ustawą - Kancelaria Prezesa Rady Ministrów.

Zakładając przez chwilę, że wniosek do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów został do MKiDN skierowany poprawnie (chociaż zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych tak nie jest) - MKiDN zastosowało błędną podstawę powiadamiając o "przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem" (poza tym, że powiadomienie takie powinno być pisemne).

Minęło już więcej, niż wskazane w piśmie 14 dni. Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego zapowiedziało, że jeśli stowarzyszenie nie złoży wniosku ponownie (ale w specyficznym, sugerowanym przez MKiDN trybie), to ministerstwo postępowanie umorzy (istotnie - mówi o tym art. 14 ust. 2, ale ten przepis nie dotyczy tej sytuacji, do której MKiDN ten przepis postanowiło zastosować).

Pomyślałem, że warto dać Ministerstwu szansę umorzenia tego postępowania w nieadekwatnym trybie, gdyż - zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej:

Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji

Zarówno zatem przy odmowie (a nie ma podstaw - jak samo ministerstwo stwierdziło), jak i w przypadku umorzenia - powinna zostać wydana decyzja administracyjna.

I to nie byle jaka decyzja. Zgodnie z ust. 2 art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej:

Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że:

1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni,

2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

Wedle posiadanej przeze mnie dziś wiedzy taka decyzja nie została wydana. Ministerstwo nie odpowiedziało zatem na wniosek w ustawowym trybie, a w ten sposób - jak uważam - narusza zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP (powtórzoną również w art. 6 KPA).

Jak uważam - aktualny stan spraw uzasadnia złożenie do sądu skargi na bezczynność (w każdym z trzech przypadków, odpowiadającym trzem wnioskom złożonym przez Stowarzyszenie, chyba że uznać pismo Kancelarii Prezesa Rady Ministrów jako tą czynność materialno-techniczną, o której wyżej).

Tymczasem Ministerstwo w swoim piśmie powołuje się również na art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, stwierdzając sprzeczność polskiej ustawy o dostępie do informacji publicznej z prawem wspólnotowym. Z tej okazji zacytuję artykuł prof. Piotra Winczorka z 17 listopada 2009r., pt. Czy można badać konstytucyjność dyrektyw, który został opublikowany w Rzeczpospolitej:

(...)
Art. 91 ust. 3 Konstytucji RP mówi o pierwszeństwie wtórnego prawa wspólnotowego nie przed całym prawem polskim, lecz jedynie przed prawem rangi ustawowej. W kontekście propozycji PiS jest to rzecz bardzo istotna. W trakcie prac nad projektem obecnej konstytucji pojawiała się bowiem w Komisji Zgromadzenia Narodowego propozycja, by prawu wtórnemu Unii nadać pierwszeństwo „przed prawem krajowym”. Oznaczałoby to, iż ma ono, w razie kolizji, priorytet również przed postanowieniami naszej konstytucji. Propozycja ta została odrzucona.
(...)

Otóż to. Składając wnioski o dostęp do informacji publicznej Stowarzyszenie przywołało art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r., ale przecież chodzi o konstytucyjną zasadę wyrażoną w art. 61 Konstytucji:

1. Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

2. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu.

3. Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

4. Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy.

Ministerstwo w swym piśmie przywołało "kontekst" art 4 ust. 1 pkt a) tiret trzecie i czwarte oraz ust. 3 rozporządzenia, a więc ujawnienie dokumentu naruszyłoby ochronę interesu publicznego w odniesieniu do stosunków międzynarodowych (to jest tiret trzecie), w odniesieniu do finansowej, monetarnej czy ekonomicznej polityki Wspólnoty lub Państwa Członkowskiego (to jest tiret czwarte) oraz - w ust. 3:

Dostęp do dokumentu sporządzonego przez instytucję do celów wewnętrznych lub otrzymanego przez instytucję, który odnosi się do spraw, w przypadku których decyzja nie została wydana przez instytucję, może zostać nieudzielony, jeśli ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez tę instytucję, chyba że za ujawnieniem przemawia interes publiczny.

A to nie są przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP.

Tymczasem w kwestii ACTA pojawiają się kolejne wycieki i kolejne komentarze. Przykładowo Cory Doctorow opublikował tekst ACTA leak: Now we know who is against transparency - USA, Korea, Singapore, Denmark, chociaż oczywiście wcześniej swój "komentarz" przedstawił Peter Hustinx - Europejski Inspektor Ochrony Danych (EDPS)...

Przeczytaj również: ACTA: Parlament Europejski wyrazi sprzeciw? w Dzienniku Internautów.

Opcje przeglądania komentarzy

Wybierz sposób przeglądania komentarzy oraz kliknij "Zachowaj ustawienia", by aktywować zmiany.

W kontekście zwłoki,

W kontekście zwłoki, którą przejawiają odpowiednio MKiDN oraz MG, warto pochylić się nad zaproponowanymi przez MSWiA zmianami w KPA którego projekt opublikowano w BIP-ie w dniu 10.02.2010 r. (Projekt Ustawy z dnia...o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w wersji skierowanej do rozpatrzenia przez Stały Komitet Rady Ministrów),który znajdziemy pod adresem http://www.bip.mswia.gov.pl/download.php?s=4&id=6016

Ciekawa z punktu widzenia rozważań podjętych w artykule jest proponowana zmiana w art. 37 § 1 " Na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa."

Pozdrawiam

"Jak uważam - aktualny stan

"Jak uważam - aktualny stan spraw uzasadnia złożenie do sądu skargi na bezczynność"

Mam gorącą nadzieję, że ISOC Polska się na ten krok zdecyduje :).

Przesłać prośbę o pytanie dalej czy odpowiedzieć, że się nie ma

Odpowiedziała tylko Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, chociaż wadliwie, gdyż zamiast odpowiedzieć, że wnioskowanej informacji nie ma [...] przesłała wniosek dalej

Odmowa udzielenia informacji jest decyzją administracyjną, udzielenie informacji jest czynnością materialno-techniczną. Tu pełna zgoda. Ale nie udzielenie informacji z powodu jej braku, to czymże jest? Ni pies, ni wydra. Odpowiadając, że takiej informacji urząd nie posiada, działa zgodnie z prawdą, ale taka informacja jest dla obywatela prawie bezużyteczna. Jedynie wie, kto tej informacji nie posiada. Ale nadal nie wie kto jest w jej posiadaniu. A urząd wie -).
Ale spójrzmy na sprawę z punktu widzenia kpa.

Art. 65. § 1. Jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, powinien niezwłocznie przekazać je do organu właściwego, zawiadamiając o tym wnoszącego podanie.

Istotą tego zapisu jest przesłanie. Możesz do nas przesłać Twoje podanie. Jeżeli nie jest ono w naszej kompetencji, to my ustalimy, kto jest właściwy i jemu przekażemy Twoje pismo. Mi takie postawienie sprawy bardziej odpowiada.

A czy urzędnicy znają wogóle k.p.a. ?

Witam.

A kto by kazał urzędnikowi czytać aż tak odległy numer artykułu k.p.a.?
Oni nawet nie znają treści art. 6, 7, 8, 9 !! Bo gdyby znali, to już z nich wynika, że powinni realizować to co doprezyzowano w art. 65 paragraf 1.
To właśnie w tym leży przyczyna wszelkich niedomagań urzędów i fiaska kolejnych akcji informatyzacji urzędów. Nikt w urzędach nie czyta k.p.a., a komputery traktują jako narzędzia uprzyjemniające monotonność pracy urzędnika. Stąd powszechna w urzędach moda m. in. na konta e-mail każdego urzędnika i to adresy dostępne publicznie! A przecież urząd ma komunikować się z obywatelem poprzez kancelarię! To także jest zapisane w k.p.a. Skrzynka podawcza to jeszcze jeden element wyposażenia kancelarii, a nie rozwiązanie samo w sobie! Pojawienie się haseł typu "elektroniczny obieg", "eDokumenty", to tylko skutek tego iż obywatelom udostępniono jeszcze jedno medium do załatwiania spraw urzędowych. A problemów natury organizacyjnej nie rozwiążą nawet najdroższe systemy informatyczne, nawet te oparte o jedynie słuszny w urzędach system czyli MicroSoft. Jeśli kuleje obieg tradycyjnych dokumentów, to co wymagać od systemów zinformatyzowanych? Może zabrzmię tu jako osobnik o wstecznych poglądach, ale ja zawsze rozpatruję także również czarne scenariusze. Awarii systemów elektronicznych nie da się uniknąć. Postawy obywatela który chce jedynie korespondencji papierowej, także nie da się uniknąć. A może się trafić i taki, który zechce "podać do protokołu", to jak zrealizować zapisu k.p.a. w pełni zinformatyzowanym urzędzie? Dla ścisłości chodzi mi o podpisy świadków na protokole.
Dopóki te dwa systemy obiegu informacji nie będą współdziałały zamiennie, tak długo urzędy będą skazane na chaos organizacyjny. A wystarczy podejść do tematu od strony pragmatycznej. Dokument to informacja, która może być zapisana w różny sposób. Komunikacja zewnętrzna urzędu zależna jest od czynników zewnętrznych i zgodnie z ustawą zasadniczą, każdy urząd ma traktować równo sprawy każdego obywatela. To, że obywatel chce przysłać "papier" nie daje urzędowi prawa do odrzucenia sprawy. Jak to rozwiąże wewnętrznie to już sprawa wewnętrzna urzędu. Na zewnątrz jednak urząd ma funkcjonować zgodnie z obowiązującym prawem, równie z tym ujętym w k.p.a. Przynajmniej powinien. Jak jest obecnie to każdy widzi. Jak widać, większość problemów informatyzacji urzędów leży u podstaw właściwej organizacji i zarządzania urzędem. Tego żadne pieniądze z budżetu nie rozwiążą :-) Umiejętności zarządzania podobnie jak wiedzy, nie kupi się za żadne pieniądze.

Pozdrawiam

Polska za przejrzystością?

VaGla's picture

Z ostatniego wycieku (por. Dutch internal ACTA-documents) ma ponoć wynikać, że Polska jest za zwiększeniem przejrzystości prac nad ACTA.

(...)
Poland, the United Kingdom, Austria, The Netherlands, Finland, Ireland, Hungary, Estonia and Sweden were in favour of more transparency. France let it be known that they were not against full disclosure if that would have consensus, but they were concerned about the position of the USA. Italy concurred and expressed concerns about the repercussion for the free trade agreements and mentioned that the multi-lateral setting of ACTA should negate the establishment of a precedent. Denmark agreed with Italy and made a reservation for study of the documents. Hungary countered that logically the discussion of ACTA documents was more comparable to documents of multilateral negotiations.
(...)

Zastanawiam się, jak się to ma do deklaracji MKiDN, zgodnie z którą przedstawiciele Rządu RP nie brali udziału w żadnej z wcześniejszych sześciu sesji negocjacyjnych Porozumienia ACTA oraz, że nie planowali udziału w siódmej takiej sesji, ponieważ:

Z uwagi na wyłączne kompetencje UE w zakresie polityki handlowej oraz przyjęty mandat negocjacyjny, ewentualny udział państw członkowskich jest bowiem ograniczony do roli obserwatorów. Tym samym udział delegacji Polski w negocjacjach nie wydaje się na obecnym etapie konieczny, chociaż nie wyklucza się takiego udziału w przyszłości, także przez wzgląd na obowiązki w tym zakresie, jakie Polska będzie musiała podjąć podczas sprawowania przewodnictwa w Radzie UE w 2011 r.

--
[VaGla] Vigilant Android Generated for Logical Assassination

Z tego co zrozumiałem to

Digital Mike's picture

Z tego co zrozumiałem to aktualna Prezydencja (czyli Hiszpania) chciała znać opinię państw członkowskich dot. jawności negocjacji. Inny cytat z tego wycieku mówi: "The United Kingdom, supported by Finland, France, The Netherlands, Sweden, Austria, Hungary, Denmark, Italy, Ireland, Poland, Belgium and Portugal, pressed the EC again to have a pro-active stance on transparency and to try to convince the other parties of the necessity of being transparent". Czyli wydaje się, że inicjatywa wyszła od UK. W każdym razie, w mojej opinii, Polski Rząd nie musiał brać udziału w żadnej z rund negocjacyjnych, aby zająć w tej sprawie stanowisko.

pozdrowienia, Michał

Piotr VaGla Waglowski

VaGla
Piotr VaGla Waglowski - prawnik, publicysta i webmaster, autor serwisu VaGla.pl Prawo i Internet. Członek Rady ds Cyfryzacji przy Ministrze Cyfryzacji, ekspert w Departamencie Oceny Ryzyka Regulacyjnego Ministerstwa Rozwoju, felietonista miesięcznika "IT w Administracji" (wcześniej również felietonista miesięcznika "Gazeta Bankowa" i tygodnika "Wprost"). Uczestniczył w pracach Obywatelskiego Forum Legislacji, działającego przy Fundacji im. Stefana Batorego w ramach programu Odpowiedzialne Państwo. W 1995 założył pierwszą w internecie listę dyskusyjną na temat prawa w języku polskim, Członek Założyciel Internet Society Poland, pełnił funkcję Członka Zarządu ISOC Polska i Członka Rady Polskiej Izby Informatyki i Telekomunikacji. Był również Członkiem Rady Informatyzacji przy MSWiA, członkiem Zespołu ds. otwartych danych i zasobów przy Komitecie Rady Ministrów do spraw Cyfryzacji oraz Doradcą społecznym Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej ds. funkcjonowania rynku mediów w szczególności w zakresie neutralności sieci. W latach 2009-2014 Zastępca Przewodniczącego Rady Fundacji Nowoczesna Polska, w tym czasie był również Członkiem Rady Programowej Fundacji Panoptykon. Więcej >>