Konstytucyjność "wtórnego prawa wspólnotowego" na przykładzie dostępu do informacji publicznej

Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego zapowiedziało w miesiąc temu przywoływanym piśmie (por. MKiDN przesłało odpowiedź w sprawie ACTA, czyli dlaczego nie możemy wiedzieć), że jeśli stowarzyszenie w ciągu 14 dni nie poprosi o konkretne dokumenty dotyczące ACTA, by Ministerstwo mogło o te dokumenty zapytać Komisję lub SG Rady, to umorzy postępowanie. Przywołano art 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, o której w tym samym piśmie napisano, że "brak możliwości zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika z jej art 1 ust. 2, ale także z art 91 ust. 3 Konstytucji RP".

Na podstawie jednego z przepisów ustawy dano Stowarzyszeniu 14 dni, a po tym terminie - jak zapowiedziało MKiDN - postępowanie miało być umorzone... Warto jednak zadać pytanie, o czym właściwie mówi art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej?

Przywołajmy ten przepis:

Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.

Tu chodzi o niemożność udzielenie informacji w określony we wniosku sposób (np. mailem) lub w określonej we wniosku formie. Tego dotyczy art. 14 ust. 2. Ten przepis nie dotyczy "trybu" udzielenia informacji - tryb określa wszak ustawa.

Ministerstwo samo napisało, że złożony przez Stowarzyszenie wniosek wykazał pewien problem (trochę pomyślałem przed złożeniem):

...polska ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje tego rodzaju przesłanek odmowy udostępnienia informacji.

Jeśli zatem nie zachodzą przesłanki odmowy udzielenia informacji publicznej - taka informacja powinna być udzielona. Powinien jej udzielić ten, kto ma taką informacje.

Dr Aleksandrowicz w „Komentarzu do ustawy o dostępie do informacji publicznej” (Warszawa 2008, str. 133) stwierdza, że zasadę, zgodnie z którą należy udostępnić informacje będące w posiadaniu podmiotu, a których udostępnienia nie wyłączają inne przepisy, przyjęto m.in. po to, by nie doprowadzić to stanu, w którym istnieje potencjalnie informacja publiczna, które obywatel nie może uzyskać. Ma to właśnie uchronić przed koniecznością składania wniosków do różnych podmiotów w poszukiwaniu tego właściwego. Nie ma przy tym znaczenia, czy informację o którą się wnosi wytworzył podmiot, do którego kierowany jest wniosek.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że obowiązek informacyjny organu jest tylko „konsekwencją faktu dysponowania przez organ taką informacją” (np. NSA z 24 sierpnia 2005r., OSK 1931/04).

Niedopuszczalne jest przerzucanie się pismami od urzędu do urzędu - jak to miało miejsce w tej sprawie: ISOC Polska złożyło 3 wnioski, do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, do Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz do Ministerstwa Gospodarki. Odpowiedziała tylko Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, chociaż wadliwie, gdyż zamiast odpowiedzieć, że wnioskowanej informacji nie ma (a byłoby to czynnością materialno-techniczną, na którą nie przysługuje środek zaskarżenia (por. Kamińska I., Rozbicka-Ostrowska M., „Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz praktyczny”, Warszawa 2008, str. 38) - przesłała wniosek dalej, do Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej, a ten do Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

Oznacza to, że Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie odpowiedziało na wniosek kierowany bezpośrednio do tego ministerstwa, podobnie jak nie odpowiedziało Ministerstwo Gospodarki. Moim zdaniem - oba te ministerstwa pozostają w zwłoce. Nie można również uznać, że odpowiedziała - zgodnie z ustawą - Kancelaria Prezesa Rady Ministrów.

Zakładając przez chwilę, że wniosek do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów został do MKiDN skierowany poprawnie (chociaż zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych tak nie jest) - MKiDN zastosowało błędną podstawę powiadamiając o "przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem" (poza tym, że powiadomienie takie powinno być pisemne).

Minęło już więcej, niż wskazane w piśmie 14 dni. Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego zapowiedziało, że jeśli stowarzyszenie nie złoży wniosku ponownie (ale w specyficznym, sugerowanym przez MKiDN trybie), to ministerstwo postępowanie umorzy (istotnie - mówi o tym art. 14 ust. 2, ale ten przepis nie dotyczy tej sytuacji, do której MKiDN ten przepis postanowiło zastosować).

Pomyślałem, że warto dać Ministerstwu szansę umorzenia tego postępowania w nieadekwatnym trybie, gdyż - zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej:

Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji

Zarówno zatem przy odmowie (a nie ma podstaw - jak samo ministerstwo stwierdziło), jak i w przypadku umorzenia - powinna zostać wydana decyzja administracyjna.

I to nie byle jaka decyzja. Zgodnie z ust. 2 art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej:

Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że:

1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni,

2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

Wedle posiadanej przeze mnie dziś wiedzy taka decyzja nie została wydana. Ministerstwo nie odpowiedziało zatem na wniosek w ustawowym trybie, a w ten sposób - jak uważam - narusza zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP (powtórzoną również w art. 6 KPA).

Jak uważam - aktualny stan spraw uzasadnia złożenie do sądu skargi na bezczynność (w każdym z trzech przypadków, odpowiadającym trzem wnioskom złożonym przez Stowarzyszenie, chyba że uznać pismo Kancelarii Prezesa Rady Ministrów jako tą czynność materialno-techniczną, o której wyżej).

Tymczasem Ministerstwo w swoim piśmie powołuje się również na art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, stwierdzając sprzeczność polskiej ustawy o dostępie do informacji publicznej z prawem wspólnotowym. Z tej okazji zacytuję artykuł prof. Piotra Winczorka z 17 listopada 2009r., pt. Czy można badać konstytucyjność dyrektyw, który został opublikowany w Rzeczpospolitej:

(...)
Art. 91 ust. 3 Konstytucji RP mówi o pierwszeństwie wtórnego prawa wspólnotowego nie przed całym prawem polskim, lecz jedynie przed prawem rangi ustawowej. W kontekście propozycji PiS jest to rzecz bardzo istotna. W trakcie prac nad projektem obecnej konstytucji pojawiała się bowiem w Komisji Zgromadzenia Narodowego propozycja, by prawu wtórnemu Unii nadać pierwszeństwo „przed prawem krajowym”. Oznaczałoby to, iż ma ono, w razie kolizji, priorytet również przed postanowieniami naszej konstytucji. Propozycja ta została odrzucona.
(...)

Otóż to. Składając wnioski o dostęp do informacji publicznej Stowarzyszenie przywołało art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r., ale przecież chodzi o konstytucyjną zasadę wyrażoną w art. 61 Konstytucji:

1. Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

2. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu.

3. Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

4. Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy.

Ministerstwo w swym piśmie przywołało "kontekst" art 4 ust. 1 pkt a) tiret trzecie i czwarte oraz ust. 3 rozporządzenia, a więc ujawnienie dokumentu naruszyłoby ochronę interesu publicznego w odniesieniu do stosunków międzynarodowych (to jest tiret trzecie), w odniesieniu do finansowej, monetarnej czy ekonomicznej polityki Wspólnoty lub Państwa Członkowskiego (to jest tiret czwarte) oraz - w ust. 3:

Dostęp do dokumentu sporządzonego przez instytucję do celów wewnętrznych lub otrzymanego przez instytucję, który odnosi się do spraw, w przypadku których decyzja nie została wydana przez instytucję, może zostać nieudzielony, jeśli ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez tę instytucję, chyba że za ujawnieniem przemawia interes publiczny.

A to nie są przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP.

Tymczasem w kwestii ACTA pojawiają się kolejne wycieki i kolejne komentarze. Przykładowo Cory Doctorow opublikował tekst ACTA leak: Now we know who is against transparency - USA, Korea, Singapore, Denmark, chociaż oczywiście wcześniej swój "komentarz" przedstawił Peter Hustinx - Europejski Inspektor Ochrony Danych (EDPS)...

Przeczytaj również: ACTA: Parlament Europejski wyrazi sprzeciw? w Dzienniku Internautów.