Projekty ustawy o zmianie ustawy o podpisie elektronicznym

"W terminie do dnia 1 maja 2008 r. organy władzy publicznej umożliwią odbiorcom usług certyfikacyjnych wnoszenie podań i wniosków oraz innych czynności w postaci elektronicznej, w przypadkach gdy przepisy prawa wymagają składania ich w określonej formie lub według określonego wzoru" - to jedna z propozycji nowelizacji ustawy o podpisie elektronicznym, nad którą trwają obecnie intensywne prace w Sejmie. W Sejmie są dwa projekty (rządowy i poselski). Przynajmniej poselski projekt "nie jest sprzeczny z prawem Unii Europejskiej", chociaż nie realizuje celu dyrektywy.

Prace nad rządowym projektem ustawy o zmianie ustawy o podpisie elektronicznym (druk nr 800 wpłynął 14-07-2006) oraz poselskim projektem ustawy o zmianie ustawy o podpisie elektronicznym oraz innych ustaw (druk nr 794 wpłynął 12-07-2006) wymagają pewnego pośpiechu (21 lipca to ostatni dzień posiedzenia Sejmu przed przerwą (?), a moment „cudu nad Wisłą”, czyli 16 sierpnia zbliża się nieubłaganie).Oba projekty rozpatrywane są wspólnie.

Projekty zakładają opóźnienie terminu (1 maja 2008 r.) realizacji nałożonego na organy władzy publicznej obowiązku umożliwienia odbiorcom usług certyfikacyjnych wnoszenie podań i wniosków oraz innych czynności w postaci elektronicznej, w przypadkach gdy przepisy prawa wymagają składania ich w określonej formie lub według określonego wzoru. W uzasadnieniach mowa również o standaryzacji podpisów, ale w drugim etapie nowelizacji. Poniżej uzasadnienia do projektu poselskiego (przedstawicielem wnioskodawców jest poseł Edwart Siarka, PiS) i rządowego (pozwoliłem sobie na wytłuszczenie istotnych różnic). Jeszcze niżej fragment z opinii prawnej o zgodności przedstawionego poselskiego projektu ustawy z prawem unijnym, przygotowanej przez Zespół Prawa Europejskiego Biura Analiz Sejmowych..

Z uzasadnienia projektu poselskiego:

Przewiduje się, że nowelizacja ustawy z dn. 18 września 2001 o podpisie elektronicznym nastąpi w dwóch etapach, z których pierwszy wprowadzi zmianę terminu przewidzianego w art. 58 ust. 2 ustawy o podpisie elektronicznym a drugi obejmował będzie szeroką nowelizację merytoryczną tejże ustawy oraz przekazanie kompetencji w zakresie podpisu elektronicznego ministrowi właściwemu ds. informatyzacji. W związku z obowiązkiem zapewnienia odbiorcom usług certyfikacyjnych możliwości wnoszenia podań i wniosków oraz innych czynności w postaci elektronicznej nałożonym na wszystkie organa władzy publicznej, w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, dotrzymanie terminu 16 sierpnia 2006 nie będzie możliwe i wymaga zmiany na dzień 1 maja 2008. Pierwszą barierą jest fakt, iż mimo podejmowania różnorodnych prób formalnego wypełnienia obligacji przez jednostki samorządu terytorialnego (JST) nie są one w pełni przygotowane do realizacji tego obowiązku. Opierając się na opinii Współprzewodniczącego Zespołu ds. Społeczeństwa Informacyjnego Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego (KWRzST) jedynie jednostki bardziej aktywne (duże miasta, część województw samorządowych oraz nieliczne powiaty) są dostatecznie przygotowane do realizacji przedsięwzięcia. Z przedstawionej analizy wynika, że nie więcej niż 10% wymienionych JST jest przygotowanych do tej operacji.

Kolejnym czynnikiem mającym krytyczne znaczenie jest obecny stan uwarunkowań rynkowych, gdzie akredytowane jednostki dostarczają oprogramowania do obsługi podpisu elektronicznego opartego o różne wzajemnie nie współpracujące ze sobą technologie, co powoduje niekompatybilność rozwiązań, utrudnioną implementację oraz związane z tym nieracjonalnie wysokie koszty wdrożenia. Dla pomyślnej implementacji niezbędna jest standaryzacja usług dostarczanych przez jednostki certyfikujące, co umożliwi praktyczne korzystanie z podpisu elektronicznego, a tym samym zwiększy jego zakres stosowania – narzędzia oferowane przez każdego z dostawców powinny zapewnić możliwość obsługi innych.

Aktualnie w Departamencie Informatyzacji MSWiA realizowany jest projekt Elektroniczna Platforma Usług Administracji Publicznej (ePUAP), którego zakończenie planowane jest w pierwszej połowie 2008 roku. W ramach tego projektu realizowane będą m.in. usługi ściśle związane z podpisem elektronicznym, a zwłaszcza usługa skrzynki podawczej. Rozwiązanie to będzie możliwe do wykorzystania przez urzędy, które na obecną chwilę nie posiadają takiej możliwości i nie będą w stanie wywiązać się z obligacji ustawowej określonej w art. 58 ust. 2 ustawy o podpisie elektronicznym. Niezależnie od realizowanej platformy e-PUAP podobne uwarunkowania związane są również z innymi projektami finansowanymi z Sektorowego Programu Operacyjnego „Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw” (SPO-WKP), do których należą m.in.: eDeklaracje, PESEL2 i eUrząd Wojewódzki.

Biorąc pod uwagę, że oprócz powyższych działań związanych z zapewnieniem infrastruktury niezbędne będzie przeprowadzenie kompleksowej analizy wzajemnych uwarunkowań 146 aktów prawnych, które mogą umożliwić praktyczne wykorzystanie funkcjonalności podpisu elektronicznego zasadne jest przesunięcie terminu umożliwienia przez organy władzy publicznej wnoszenia podań i wniosków oraz innych czynności w postaci elektronicznej, w przypadkach gdy przepisy prawa wymagają składania ich w określonej formie lub według określonego wzoru na dzień 1 maja 2008 roku. W związku z koniecznością zwolnienia organów władzy publicznej z realizacji obowiązku przewidzianego dotychczasowym brzmieniem art. 58 ust. 2 w okresie przed jego wejściem życie uważam za zasadne ustalenie terminu wejścia w życie niniejszej nowelizacji na dzień 15 sierpnia 2006.

Z uzasadnienia projektu rządowego:

Przewiduje się, że nowelizacja ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym nastąpi w dwóch etapach, z których pierwszy wprowadzi zmianę terminu przewidzianego w art. 58 ust. 2 ustawy o podpisie elektronicznym, a drugi będzie obejmował szeroką nowelizację merytoryczną tej ustawy oraz przekazanie kompetencji w zakresie podpisu elektronicznego ministrowi właściwemu do spraw informatyzacji. W związku z obowiązkiem zapewnienia odbiorcom usług certyfikacyjnych możliwości wnoszenia podań i wniosków oraz innych czynności w postaci elektronicznej nałożonym na wszystkie organa władzy publicznej, w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, dotrzymanie terminu 16 sierpnia 2006 r. nie będzie możliwe i wymaga zmiany na dzień 1 maja 2008 r.

Pierwszą barierą jest fakt, że pomimo podejmowania różnorodnych prób formalnego wypełnienia obligacji przez jednostki samorządu terytorialnego (JST) nie są one w pełni przygotowane do realizacji tego obowiązku. Opierając się na opinii Współprzewodniczącego Zespołu ds. Społeczeństwa Informacyjnego Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego (KWRzST), jedynie jednostki bardziej aktywne (duże miasta, część województw samorządowych oraz nieliczne powiaty) są dostatecznie przygotowane do realizacji przedsięwzięcia. Z przedstawionej analizy wynika, że nie więcej niż 10% wymienionych JST jest przygotowanych do tej operacji.

Kolejnym czynnikiem mającym krytyczne znaczenie jest obecny stan uwarun­kowań rynkowych, gdzie akredytowane jednostki dostarczają opro­gra­mowania do obsługi podpisu elektronicznego opartego o różne wzajemnie niewspół­pracujące ze sobą technologie, co powoduje nie­kompatybilność rozwiązań, utrudnioną implementację oraz związane z tym nieracjonalnie wysokie koszty wdrożenia. W celu pomyślnej implementacji niezbędna jest standaryzacja usług dostarczanych przez jednostki certyfikujące, co umożliwi praktyczne korzysta­nie z podpisu elektronicznego, a tym samym zwiększy jego zakres stosowania – narzędzia oferowane przez każdego z dostawców powinny zapewnić możliwość obsługi innych.

Aktualnie w Departamencie Informatyzacji MSWiA jest realizowany projekt Elektroniczna Platforma Usług Administracji Publicznej (e-PUAP), którego zakończenie jest planowane w pierwszej połowie 2008 r. W ramach tego projektu będą realizowane m.in. usługi ściśle związane z podpisem elektro­nicznym, a zwłaszcza usługa skrzynki podawczej. Rozwiązanie to będzie możliwe do wykorzystania przez urzędy, które na obecną chwilę nie posiadają takiej możliwości i nie będą w stanie wywiązać się z obligacji ustawowej określonej w art. 58 ust. 2 ustawy o podpisie elektronicznym. Niezależnie od realizowanej platformy e-PUAP podobne uwarunkowania są związane również z innymi projektami finansowanymi z Sektorowego Programu Operacyjnego „Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw” (SPO-WKP), do których należą m.in.: e-Deklaracje, PESEL2 i e-Urząd Wojewódzki.

Biorąc pod uwagę, że oprócz powyższych działań związanych z zapewnieniem infrastruktury niezbędne będzie przeprowadzenie kompleksowej analizy wzajemnych uwarunkowań 146 aktów prawnych, które mogą umożliwić praktyczne wykorzystanie funkcjonalności podpisu elektronicznego, zasadne jest przesunięcie terminu umożliwienia przez organy władzy publicznej wnoszenia podań i wniosków oraz innych czynności w postaci elektronicznej, w przypadkach gdy przepisy prawa wymagają składania ich w określonej formie lub według określonego wzoru na dzień 1 maja 2008 r. W związku z koniecznością zwolnienia organów władzy publicznej z realizacji obowiązku przewidzianego dotychczasowym brzmieniem art. 58 ust. 2 w okresie przed jego wejściem w życie, zasadne jest ustalenie terminu wejścia w życie niniejszej nowelizacji na dzień 15 sierpnia 2006 r.

Konsekwencją zmiany w art. 1 są zmiany proponowane w art. 23 ustawy. Regulują one wejście w życie aktów wykonawczych wydawanych na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 673) zmienionej w związku z nowelizacją ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. Nr 64, poz. 565, z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2005 r. Nr 190, poz. 1606, z późn. zm.). Akty wykonawcze wydawane na podstawie tych ustaw dotyczą wydawania aktów normatywnych w formie elektronicznej oraz gromadzenia danych w zasobach archiwalnych administracji publicznej w formie elektronicznej. Tak więc kwestie regulowane w art. 1-3 ustawy są ze sobą merytorycznie związane.

Fragment z opinii prawnej o zgodności przedstawionego poselskiego projektu ustawy z prawem unijnym

III. Analiza przepisów projektu pod kątem ustalonego stanu prawa wspólnotowego

Przepisy projektu ustawy nie są objęte zakresem obowiązujących aktów prawa Unii Europejskiej. Choć z drugiej strony, należy zauważyć, że celem dyrektywy 1999/93/WE jest ułatwienie stosowania podpisów elektronicznych. Przesunięcie w czasie terminu realizacji nałożonego na organy władzy publicznej obowiązku umożliwienia odbiorcom usług certyfikacyjnych wnoszenie podań i wniosków oraz innych czynności w postaci elektronicznej, w przypadkach gdy przepisy prawa wymagają składania ich w określonej formie lub według określonego wzoru nie służy realizacji dyrektywy.

IV. Konkluzje
Przedstawiony projekt ustawy o zmianie ustawy o podpisie elektronicznym oraz innych ustaw nie jest sprzeczny z prawem Unii Europejskiej.