Projekty ustawy o zmianie ustawy o podpisie elektronicznym

kałamarz , podpis, kleks"W terminie do dnia 1 maja 2008 r. organy władzy publicznej umożliwią odbiorcom usług certyfikacyjnych wnoszenie podań i wniosków oraz innych czynności w postaci elektronicznej, w przypadkach gdy przepisy prawa wymagają składania ich w określonej formie lub według określonego wzoru" - to jedna z propozycji nowelizacji ustawy o podpisie elektronicznym, nad którą trwają obecnie intensywne prace w Sejmie. W Sejmie są dwa projekty (rządowy i poselski). Przynajmniej poselski projekt "nie jest sprzeczny z prawem Unii Europejskiej", chociaż nie realizuje celu dyrektywy.

Prace nad rządowym projektem ustawy o zmianie ustawy o podpisie elektronicznym (druk nr 800 wpłynął 14-07-2006) oraz poselskim projektem ustawy o zmianie ustawy o podpisie elektronicznym oraz innych ustaw (druk nr 794 wpłynął 12-07-2006) wymagają pewnego pośpiechu (21 lipca to ostatni dzień posiedzenia Sejmu przed przerwą (?), a moment „cudu nad Wisłą”, czyli 16 sierpnia zbliża się nieubłaganie).Oba projekty rozpatrywane są wspólnie.

Projekty zakładają opóźnienie terminu (1 maja 2008 r.) realizacji nałożonego na organy władzy publicznej obowiązku umożliwienia odbiorcom usług certyfikacyjnych wnoszenie podań i wniosków oraz innych czynności w postaci elektronicznej, w przypadkach gdy przepisy prawa wymagają składania ich w określonej formie lub według określonego wzoru. W uzasadnieniach mowa również o standaryzacji podpisów, ale w drugim etapie nowelizacji. Poniżej uzasadnienia do projektu poselskiego (przedstawicielem wnioskodawców jest poseł Edwart Siarka, PiS) i rządowego (pozwoliłem sobie na wytłuszczenie istotnych różnic). Jeszcze niżej fragment z opinii prawnej o zgodności przedstawionego poselskiego projektu ustawy z prawem unijnym, przygotowanej przez Zespół Prawa Europejskiego Biura Analiz Sejmowych..

Z uzasadnienia projektu poselskiego:

Przewiduje się, że nowelizacja ustawy z dn. 18 września 2001 o podpisie elektronicznym nastąpi w dwóch etapach, z których pierwszy wprowadzi zmianę terminu przewidzianego w art. 58 ust. 2 ustawy o podpisie elektronicznym a drugi obejmował będzie szeroką nowelizację merytoryczną tejże ustawy oraz przekazanie kompetencji w zakresie podpisu elektronicznego ministrowi właściwemu ds. informatyzacji. W związku z obowiązkiem zapewnienia odbiorcom usług certyfikacyjnych możliwości wnoszenia podań i wniosków oraz innych czynności w postaci elektronicznej nałożonym na wszystkie organa władzy publicznej, w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, dotrzymanie terminu 16 sierpnia 2006 nie będzie możliwe i wymaga zmiany na dzień 1 maja 2008. Pierwszą barierą jest fakt, iż mimo podejmowania różnorodnych prób formalnego wypełnienia obligacji przez jednostki samorządu terytorialnego (JST) nie są one w pełni przygotowane do realizacji tego obowiązku. Opierając się na opinii Współprzewodniczącego Zespołu ds. Społeczeństwa Informacyjnego Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego (KWRzST) jedynie jednostki bardziej aktywne (duże miasta, część województw samorządowych oraz nieliczne powiaty) są dostatecznie przygotowane do realizacji przedsięwzięcia. Z przedstawionej analizy wynika, że nie więcej niż 10% wymienionych JST jest przygotowanych do tej operacji.

Kolejnym czynnikiem mającym krytyczne znaczenie jest obecny stan uwarunkowań rynkowych, gdzie akredytowane jednostki dostarczają oprogramowania do obsługi podpisu elektronicznego opartego o różne wzajemnie nie współpracujące ze sobą technologie, co powoduje niekompatybilność rozwiązań, utrudnioną implementację oraz związane z tym nieracjonalnie wysokie koszty wdrożenia. Dla pomyślnej implementacji niezbędna jest standaryzacja usług dostarczanych przez jednostki certyfikujące, co umożliwi praktyczne korzystanie z podpisu elektronicznego, a tym samym zwiększy jego zakres stosowania – narzędzia oferowane przez każdego z dostawców powinny zapewnić możliwość obsługi innych.

Aktualnie w Departamencie Informatyzacji MSWiA realizowany jest projekt Elektroniczna Platforma Usług Administracji Publicznej (ePUAP), którego zakończenie planowane jest w pierwszej połowie 2008 roku. W ramach tego projektu realizowane będą m.in. usługi ściśle związane z podpisem elektronicznym, a zwłaszcza usługa skrzynki podawczej. Rozwiązanie to będzie możliwe do wykorzystania przez urzędy, które na obecną chwilę nie posiadają takiej możliwości i nie będą w stanie wywiązać się z obligacji ustawowej określonej w art. 58 ust. 2 ustawy o podpisie elektronicznym. Niezależnie od realizowanej platformy e-PUAP podobne uwarunkowania związane są również z innymi projektami finansowanymi z Sektorowego Programu Operacyjnego „Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw” (SPO-WKP), do których należą m.in.: eDeklaracje, PESEL2 i eUrząd Wojewódzki.

Biorąc pod uwagę, że oprócz powyższych działań związanych z zapewnieniem infrastruktury niezbędne będzie przeprowadzenie kompleksowej analizy wzajemnych uwarunkowań 146 aktów prawnych, które mogą umożliwić praktyczne wykorzystanie funkcjonalności podpisu elektronicznego zasadne jest przesunięcie terminu umożliwienia przez organy władzy publicznej wnoszenia podań i wniosków oraz innych czynności w postaci elektronicznej, w przypadkach gdy przepisy prawa wymagają składania ich w określonej formie lub według określonego wzoru na dzień 1 maja 2008 roku. W związku z koniecznością zwolnienia organów władzy publicznej z realizacji obowiązku przewidzianego dotychczasowym brzmieniem art. 58 ust. 2 w okresie przed jego wejściem życie uważam za zasadne ustalenie terminu wejścia w życie niniejszej nowelizacji na dzień 15 sierpnia 2006.

Z uzasadnienia projektu rządowego:

Przewiduje się, że nowelizacja ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym nastąpi w dwóch etapach, z których pierwszy wprowadzi zmianę terminu przewidzianego w art. 58 ust. 2 ustawy o podpisie elektronicznym, a drugi będzie obejmował szeroką nowelizację merytoryczną tej ustawy oraz przekazanie kompetencji w zakresie podpisu elektronicznego ministrowi właściwemu do spraw informatyzacji. W związku z obowiązkiem zapewnienia odbiorcom usług certyfikacyjnych możliwości wnoszenia podań i wniosków oraz innych czynności w postaci elektronicznej nałożonym na wszystkie organa władzy publicznej, w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, dotrzymanie terminu 16 sierpnia 2006 r. nie będzie możliwe i wymaga zmiany na dzień 1 maja 2008 r.

Pierwszą barierą jest fakt, że pomimo podejmowania różnorodnych prób formalnego wypełnienia obligacji przez jednostki samorządu terytorialnego (JST) nie są one w pełni przygotowane do realizacji tego obowiązku. Opierając się na opinii Współprzewodniczącego Zespołu ds. Społeczeństwa Informacyjnego Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego (KWRzST), jedynie jednostki bardziej aktywne (duże miasta, część województw samorządowych oraz nieliczne powiaty) są dostatecznie przygotowane do realizacji przedsięwzięcia. Z przedstawionej analizy wynika, że nie więcej niż 10% wymienionych JST jest przygotowanych do tej operacji.

Kolejnym czynnikiem mającym krytyczne znaczenie jest obecny stan uwarun­kowań rynkowych, gdzie akredytowane jednostki dostarczają opro­gra­mowania do obsługi podpisu elektronicznego opartego o różne wzajemnie niewspół­pracujące ze sobą technologie, co powoduje nie­kompatybilność rozwiązań, utrudnioną implementację oraz związane z tym nieracjonalnie wysokie koszty wdrożenia. W celu pomyślnej implementacji niezbędna jest standaryzacja usług dostarczanych przez jednostki certyfikujące, co umożliwi praktyczne korzysta­nie z podpisu elektronicznego, a tym samym zwiększy jego zakres stosowania – narzędzia oferowane przez każdego z dostawców powinny zapewnić możliwość obsługi innych.

Aktualnie w Departamencie Informatyzacji MSWiA jest realizowany projekt Elektroniczna Platforma Usług Administracji Publicznej (e-PUAP), którego zakończenie jest planowane w pierwszej połowie 2008 r. W ramach tego projektu będą realizowane m.in. usługi ściśle związane z podpisem elektro­nicznym, a zwłaszcza usługa skrzynki podawczej. Rozwiązanie to będzie możliwe do wykorzystania przez urzędy, które na obecną chwilę nie posiadają takiej możliwości i nie będą w stanie wywiązać się z obligacji ustawowej określonej w art. 58 ust. 2 ustawy o podpisie elektronicznym. Niezależnie od realizowanej platformy e-PUAP podobne uwarunkowania są związane również z innymi projektami finansowanymi z Sektorowego Programu Operacyjnego „Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw” (SPO-WKP), do których należą m.in.: e-Deklaracje, PESEL2 i e-Urząd Wojewódzki.

Biorąc pod uwagę, że oprócz powyższych działań związanych z zapewnieniem infrastruktury niezbędne będzie przeprowadzenie kompleksowej analizy wzajemnych uwarunkowań 146 aktów prawnych, które mogą umożliwić praktyczne wykorzystanie funkcjonalności podpisu elektronicznego, zasadne jest przesunięcie terminu umożliwienia przez organy władzy publicznej wnoszenia podań i wniosków oraz innych czynności w postaci elektronicznej, w przypadkach gdy przepisy prawa wymagają składania ich w określonej formie lub według określonego wzoru na dzień 1 maja 2008 r. W związku z koniecznością zwolnienia organów władzy publicznej z realizacji obowiązku przewidzianego dotychczasowym brzmieniem art. 58 ust. 2 w okresie przed jego wejściem w życie, zasadne jest ustalenie terminu wejścia w życie niniejszej nowelizacji na dzień 15 sierpnia 2006 r.

Konsekwencją zmiany w art. 1 są zmiany proponowane w art. 23 ustawy. Regulują one wejście w życie aktów wykonawczych wydawanych na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 673) zmienionej w związku z nowelizacją ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. Nr 64, poz. 565, z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2005 r. Nr 190, poz. 1606, z późn. zm.). Akty wykonawcze wydawane na podstawie tych ustaw dotyczą wydawania aktów normatywnych w formie elektronicznej oraz gromadzenia danych w zasobach archiwalnych administracji publicznej w formie elektronicznej. Tak więc kwestie regulowane w art. 1-3 ustawy są ze sobą merytorycznie związane.

Fragment z opinii prawnej o zgodności przedstawionego poselskiego projektu ustawy z prawem unijnym

III. Analiza przepisów projektu pod kątem ustalonego stanu prawa wspólnotowego

Przepisy projektu ustawy nie są objęte zakresem obowiązujących aktów prawa Unii Europejskiej. Choć z drugiej strony, należy zauważyć, że celem dyrektywy 1999/93/WE jest ułatwienie stosowania podpisów elektronicznych. Przesunięcie w czasie terminu realizacji nałożonego na organy władzy publicznej obowiązku umożliwienia odbiorcom usług certyfikacyjnych wnoszenie podań i wniosków oraz innych czynności w postaci elektronicznej, w przypadkach gdy przepisy prawa wymagają składania ich w określonej formie lub według określonego wzoru nie służy realizacji dyrektywy.

IV. Konkluzje
Przedstawiony projekt ustawy o zmianie ustawy o podpisie elektronicznym oraz innych ustaw nie jest sprzeczny z prawem Unii Europejskiej.

Opcje przeglądania komentarzy

Wybierz sposób przeglądania komentarzy oraz kliknij "Zachowaj ustawienia", by aktywować zmiany.

czy trzeba czekać do 1 maja 2008?

ksiewi's picture

Po doniesieniach o przesunięciu terminu "informatycznego Cudu nad Wisłą" z 16 sierpnia 2006 na 1 maja 2008 zacząłem sobie w wolnej chwili pisać artykulik broniący tezy, że elektroniczny obieg dokumentów jest możliwy już teraz. Stracił on trochę na aktualności wobec uchwalenia zmian w Ordynacji podatkowej, ale być może kogoś zainteresuje poniższa część odnosząca się do KPA:

Nawet przy bardzo ostrożnej interpretacji zakres art. 58 ust. 2 ustawy o podpisie elektronicznym jest bardzo szeroki, a już na pewno obejmuje sporą grupę istotnych czynności, których dokonywanie w formie elektronicznej można by bez wątpienia określić mianem informatycznej rewolucji. Wobec tego, prima facie wydaje się, że nowelizacja tego przepisu przez odsunięcie w czasie wskazanego w nim terminu pozwoli na oddalenie widma niebezpieczeństw związanych z tą rewolucją (chodzi głównie o chaos spowodowany brakiem standaryzacji). Pojawia się jednak pytanie, czy normy wynikające z tego przepisu są jedynymi normami, z których wynika obowiązek organów władzy publicznej umożliwienia elektronicznego obiegu, jak też i prawo obywateli do korzystania z tego obiegu? Jeżeli odpowiedź na to pytanie jest negatywna, to nowelizacja art. 58 ust. 2 ustawy o podpisie elektronicznym nie wpłynie na stan prawny, zgodnie z którym załatwianie spraw przed organami władzy publicznej w formie elektronicznej jest jak najbardziej możliwe niezależnie od terminu określonego w tym przepisie.

Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o podpisie elektronicznym dane w postaci elektronicznej opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym (czyli "bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu") są równoważne pod względem skutków prawnych dokumentom opatrzonym podpisami własnoręcznymi, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Z kolei na podstawie art. 6 ust. 1 tej samej ustawy kwalifikowany podpis elektroniczny stanowi dowód tego, że został on złożony przez osobę określoną w tym certyfikacie jako składającą podpis elektroniczny. Co więcej, zgodnie z art. 78 par. 2 KC oświadczenie woli złożone w postaci elektronicznej opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym jest równoważne formie pisemnej.

Już choćby z tych trzech przepisów wynika, że złożenie kwalifikowanego podpisu elektronicznego na dokumencie obejmującym oświadczenie wiedzy lub woli wywołuje skutek jakim jest prawna doniosłość takiego oświadczenia. Będzie tak zwłaszcza wtedy, gdy ustawa wymaga podpisu własnoręcznego i formy pisemnej. Innymi słowy, każdy ma prawo dokonywania czynności za pomocą kwalifikowanego podpisu elektronicznego zamiast podpisu własnoręcznego. Co więcej, każdy (włączając w to organy władzy państwowej) ma obowiązek uznać skuteczność takich czynności, jeżeli jest ich adresatem. Wniosek ten należy jednak odnieść do przepisów szczególnych. Przepisy te mogą bowiem formułować dodatkowe warunki dla skuteczności czynności dokonywanych w postaci elektronicznej.

Art. 63 par 1 oraz 3 KPA zawiera mało rygorystyczny wymóg formy pisemnej dla podań wnoszonych pisemnie. Natomiast par. 3a tego przepisu zawiera szczegółowe wymogi dla podań wnoszonych w postaci dokumentu elektronicznego. Wymaga on łącznego spełnienia dwóch warunków. Pierwszy z nich odnosi się do formy dokumentu elektronicznego i wymaga zastosowania kwalifikowanego podpisu elektronicznego. Warunek drugi dotyczy również formy dokumentu, choć nie jest to forma w rozumieniu prawniczym. Nie chodzi tu bowiem o „formę czynności prawnej”, lecz o format danych, czyli „formę” w sensie nauki informatyki. Otóż wymagane jest, aby dokument elektroniczny zawierał dane w ustalonym formacie zawartym w we wzorze podania. Zwraca uwagę, że spełnienie warunku drugiego jest konieczne tylko w sytuacji, w której przepisy odrębne nakazują składanie podań według określonego wzoru. Należy zatem przyjąć, że jeżeli przepisy odrębne nie precyzują wzoru oraz formatu danych dla podań wnoszonych w postaci dokumentu elektronicznego, to dla uznania takiego podania za skutecznie sporządzone wystarcza opatrzenie go kwalifikowanym podpisem elektronicznym.

Wątpliwości pojawiają się w sytuacji, w której przepisy odrębne precyzują wzór podania, lecz nie regulują zagadnienia formatu danych dla takiego podania wnoszonego w postaci elektronicznej. Z pomocą przychodzi tu przepis art. 13 ust. 1 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, zgodnie z którym podmiot publiczny używa do realizacji zadań publicznych systemów teleinformatycznych spełniających minimalne wymagania dla systemów teleinformatycznych. Z kolei „minimalne wymagania” zostały określone w stosownym rozporządzeniu. W istotnym z punktu widzenia niniejszego artykułu zakresie, rozporządzenie to nie zawiera zbyt rygorystycznych wymogów co do formatu danych. Otóż wymienia ono po prostu popularne formaty danych wykorzystywane przez aplikacje biurowe (DOC, RTF, PDF), z których niektóre są nawet międzynarodowymi standardami (np. ODT, HTML). Należy zatem przyjąć, że przepisy rozporządzenia regulują format danych podań wnoszonych w postaci dokumentów elektronicznych we wszystkich tych przypadkach, w których przepisy odrębne wymagają składania ich według określonego wzoru, lecz nie regulują formatu danych. Zatem, sporządzenie dokumentu według takiego wzoru w jednym z tych formatów należy uznać za spełniające wymogi określone w art. 63 par. 3a KPA.

Podsumowując, dokument elektroniczny podpisany kwalifikowanym podpisem elektronicznym adresowany do organu władzy publicznej stanowi podanie. Skutek wniesienia takiego podania jest równoważny ze skutkiem wniesienia podania papierowego. W szczególności, organ taki ma obowiązek jego rozpatrzenia lub przekazania według właściwości. Niemniej jednak, organ może dopatrzeć się braków podania tak co do jego formy, jak i treści. W tym przypadku, zgodnie z art. 64 par. 2 KPA należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zwraca uwagę, że wezwanie takie powinno być skierowane nawet w sytuacji nieopatrzenia podania kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Innymi słowy, przepisy wymagają określonego działania organów wobec podań wnoszonych w postaci dokumentu elektronicznego. Jedynie jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania (art. 64 par. 2 KPA).

Oczywiście pojawia się tu pewien szkopuł, który w praktyce pozwoli organom administracji kierować wszelkie podania elektroniczne do /dev/null. Nie chodzi tu bynajmniej o niemożność naklejenia znaczka, bo opłatę skarbową można z powodzeniem wnieść przelewem. Chodzi raczej o trudności w zabezpieczeniu dowodów, że urząd w ogóle podanie otrzymał...

Można oczywiście się spierać przywołując przepisy o doręczeniach, ale moim zdaniem takie dowody da się zabezpieczyć. A wtedy niestety urząd będzie musiał prowadzić postępowania w oparciu o otrzymywane dokumenty w postaci elektronicznej lub narażać się na skargę na bezczynność.

podpis pytanie

W gminach istnieje przekonanie ze art.58 ust 2 ustawy już został znowelizowany, czy na dzień dzisiejszy już rzeczywiście taka nowelizacja została uchwalona ?

Link porządkowy do sąsiedniego wątku

VaGla's picture

Obok umieściłem wybór ze stenogramu z posiedzeń Sejmu RP V kadencji 19 lipca 2006 r. (środa), w którym m.in. znalazł się punktu 17. porządku dziennego: Sprawozdanie Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych o poselskim i rządowym projektach ustaw o zmianie ustawy o podpisie elektronicznym oraz innych ustaw, zmianie ustawy o podpisie elektronicznym. Tym komentarzem linkuje zatem dwa wątki.
--
[VaGla] Vigilant Android Generated for Logical Assassination

Piotr VaGla Waglowski

VaGla
Piotr VaGla Waglowski - prawnik, publicysta i webmaster, autor serwisu VaGla.pl Prawo i Internet. Członek Rady ds Cyfryzacji przy Ministrze Cyfryzacji, ekspert w Departamencie Oceny Ryzyka Regulacyjnego Ministerstwa Rozwoju, felietonista miesięcznika "IT w Administracji" (wcześniej również felietonista miesięcznika "Gazeta Bankowa" i tygodnika "Wprost"). Uczestniczył w pracach Obywatelskiego Forum Legislacji, działającego przy Fundacji im. Stefana Batorego w ramach programu Odpowiedzialne Państwo. W 1995 założył pierwszą w internecie listę dyskusyjną na temat prawa w języku polskim, Członek Założyciel Internet Society Poland, pełnił funkcję Członka Zarządu ISOC Polska i Członka Rady Polskiej Izby Informatyki i Telekomunikacji. Był również Członkiem Rady Informatyzacji przy MSWiA, członkiem Zespołu ds. otwartych danych i zasobów przy Komitecie Rady Ministrów do spraw Cyfryzacji oraz Doradcą społecznym Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej ds. funkcjonowania rynku mediów w szczególności w zakresie neutralności sieci. W latach 2009-2014 Zastępca Przewodniczącego Rady Fundacji Nowoczesna Polska, w tym czasie był również Członkiem Rady Programowej Fundacji Panoptykon. Więcej >>