Elektronizacja baz danych z informacjami publicznymi zmniejsza zakres pojęcia "informacja przetworzona"

Chociaż w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie zdefiniowano pojęcia "informacja przetworzona", to orzecznictwo próbowało sobie z tym jakoś poradzić, a to m.in. dlatego, że ustawa przewiduje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Realizując prawo do informacji nie trzeba się tłumaczyć, ale jeśli mamy do czynienia z "informacją przetworzoną" - tu padają często pytania ze strony organów o ten szczególnie istotny interes publiczny. W ten sposób administracja publiczna może się chronić przed nadmiarem pracy, gdy żądanie udostępnienia dotyczy sporej ilości danych albo wymaga żmudnego jej wyłuskiwania z wielkich zbiorów. W administracji publicznej dochodzi jednak do digitalizacji i upowszechniają się wszelkie systemy bazodanowe. To zaś musi znaczyć, że coś, co wcześniej było trudne lub czasochłonne, dziś może być proste i szybkie. Uważam, że aktywnie składając wnioski o dostęp do informacji publicznej obywatele przyczyniają się do reformowania państwa. W jaki sposób? Warto zwrócić uwagę na niedawny Wyrok WSA w Gliwicach.

Chodzi o Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 marca 2014 roku, sygn. IV SA/Gl 110/14. W sprawie chodziło o to, że ktoś domagał się udostępnienia informacji publicznej w formie pisemnej, a polegającej na wskazaniu numerów działek oraz numerów ksiąg wieczystych, które na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w ciągu ostatnich 3 lat zostały wydzielone pod drogi publiczne i na mocy art. 98 ugn przeszły na własność miasta. Pełnomocnik ds. Dróg i Gospodarki Komunalnej w Urzędzie Miejskim działając z upoważnienia Prezydenta Miasta odmówił decyzją udostępnienia informacji publicznej. Wskazał, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, a wnioskodawczyni mimo wezwania organu nie wykazała istotnego interesu publicznego uzasadniającego udzielenie jej takiej informacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało potem taką decyzję.

Dla tej notatki istotne jest to, co powiedział Wojewódzki Sąd Administracyjny, gdy trafiła do niego sprawa ze skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Otóż w swoich rozważaniach uzasadniających uchylenie decyzji WSA stwierdził m.in. (wytłuszczenie moje):

(...)
[S]ięgnięcie do zbiorów dokumentów zawierających informacje proste i przedstawienie tych informacji w odrębnym zestawieniu samo w sobie nie stanowi jeszcze, że są to absorbujące czynności analityczne, organizacyjne a przede wszystkim intelektualne, prowadzące w rezultacie do powstania całkowicie nowej informacji. (...)
Pochopne uznanie informacji publicznej za przetworzoną prowadzić może do niedopuszczalnego i bezzasadnego ograniczania obywatelskiego prawo do uzyskania informacji publicznej, o którym mowa zarówno w art. 61 Konstytucji RP, jak i w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ma w istocie przeciwdziałać zalewom wniosków, zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych lub komercyjnych i ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji lecz na udzielaniu informacji publicznej. Jednakże traktowanie informacji publicznej jako informacji przetworzonej tylko dlatego, że miałaby to być informacja przygotowana specjalnie dla wnioskującego o nią podmiotu na podstawie dokumentów posiadanych przez udzielającego informacji nie wydaje się zasadne.

Co prawda w piśmiennictwie prawniczym, jak też w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem, to jednak w rzeczywistości każde pozytywne załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej polega na wytworzeniu informacji z pewnej całości, zgodnie ze sprecyzowanym wskazaniem wnioskodawcy, Udostępnienie informacji publicznej, gdy nie jest ona dostępna na stronach BIP, wymaga sięgnięcia do posiadanej przez organ dokumentacji (dokumentacji źródłowej) pod kątem kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę i sporządzeniem jej "specjalnie dla niego". W tej sytuacji rozróżnienie na informację prostą i przetworzoną, które czyni ustawodawca, byłoby zbędne, każda bowiem informacja publiczna stanowiłaby informację przetworzoną. Jednocześnie trudno nie zauważyć, że postępująca informatyzacja oraz powszechna praktyka umieszczania danych, stanowiących informację publiczną w formie elektronicznych baz, do których dostęp uzyskać można w kilka sekund, zmieniły pojęcie "dostępności" informacji publicznej, z czym wiąże się także zmniejszenie zakresu pojęcia "informacja przetworzona". Wykładnia tego pojęcia powinna odbywać się według kryterium uwzględniającego aktualny, przeciętny poziom techniczny i organizacyjny obsługi udostępniania informacji publicznej. Z tych też przyczyn trudno uznać za czasochłonne i trudne organizacyjno – technicznie, a nadto wymagające intelektualnego wkładu i angażujące wielu urzędników wybranie określonej ilości danych z materiału źródłowego będącego w posiadaniu gminy, który w dodatku jest najprawdopodobniej w wersji elektronicznej.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji legalnej "informacji przetworzonej". Niemniej jednak wydanie decyzji odmownej ze względu na potraktowanie żądanej informacji, jako informacji przetworzonej, nakłada na organ obowiązek wykazania w sposób nie budzący wątpliwości, z jakich przyczyn zajął w sprawie takie stanowisko. Zdaniem Sądu przedstawione w uzasadnieniu organu pierwszej instancji czynności jakie muszą zostać podjęte w celu załatwienia wniosku strony nie dowodzą, że w ich wykonaniu powstanie nowa pod względem jakościowym informacja lecz sugerują raczej proste zestawienie pewnej liczby danych figurujących w posiadanych przez Miasto R. ewidencjach. Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną wyłącznie poprzez proces zestawienia kilku informacji. Zasadniczo każda selekcja informacji publicznej zgodnie z żądaniem wniosku o jej udostępnienie z puli informacji dostępnej organowi wymagać będzie wykonania pracy myślowej połączonej z analizą posiadanych przez organ informacji. Nie jest to jednak jeszcze przetworzeniem, które wymaga wygenerowania jakościowo nowej informacji.
(...)

No właśnie. Dlatego mogła tak bardzo spaść liczba wniosków o dostęp do informacji dotyczących wyroków w sytuacji, w której takie wyroki publikowane są w portalach orzeczeń (nawiasem mówiąc ta "anonimizacja miast" w tej publikacji omawianego wyroku na stronach Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych jest, jak uważam, za daleko idąca). Dlatego zabiegam o wykazy umów publikowane w BIP. One są już w systemach teleinformatycznych poszczególnych urzędów i wystarczy (często) wykonać kilka kliknięć, by je przefiltrować, wybrać zakres (jeśli wnioskujący o taki zakres wniósł) i udostępnić. Optymalnie byłoby, gdyby zupełnie bez czekania na wniosek te dane były dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej. W czasach elektronicznych baz danych wniosek o udostępnienie nawet całej bazy danych danego rodzaju nie powinien automatycznie być uznawany za wniosek o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej (ze względu na ilość danych). Zwłaszcza że mamy już przepisy o ponownym wykorzystaniu informacji publicznej (re-use), a tam chodzi m.in. o to, by była możliwość pozyskiwania takich właśnie wielkich zbiorów danych do ponownego wykorzystania.

I właśnie zabieganie o usprawnienie, unowocześnienie działania państwa, by było ono sprawniej działającym bytem, by mniej kłopotów wiązało się z realizacją oczekiwań obywateli, jest kontekstem niedawnego wywiadu pt. Wiedza znaczy władza (dostęp dla posiadających konto w linkowanym serwisie), który ukazał się w zeszłym tygodniu w dodatku "Prawnik" do "Dziennika Gazety Prawnej", a który przeprowadziła ze mną p. Ewa Ivanova.

Wywiad "Wiedza znaczy władza" ukazał się w dodatku "Prawnik" do weekendowego wydania "Dziennika Gazety Prawnej" (4-6 lipca 2014).

Na pytanie o odruch obronny administracji w sytuacji, w której obywatele zabiegają coraz bardziej masowo o dostęp - odpowiedziałem:

Wiem, że urzędnicy mają kłopot z przejrzystością swojej aktywności. Pochylam się nad ich argumentacją, ale budzi ona mój głęboki sprzeciw. Bo nie można nadużyć prawa do informacji, tak jak nie można nadużyć prawa do życia. Próba obrony administracji przez koncepcję „dokumentu wewnętrznego”, tylko zmniejsza zaufanie obywatela do państwa i nie pozwala się administracji zreformować.

Stałe, systematyczne zabieganie obywateli o dostęp do informacji (prostej) musi sprawić, że zobowiązany do udostępnienia zacznie zabiegać o automatyzację takiego zadania. W efekcie państwo zacznie się reformować. Tak było z problemem dostępu do orzeczeń. Rosła fala zainteresowania, sądy miały coraz większy kłopot z obsługą wniosków. Ludzie zabiegali o wyroki z konkretnych spraw albo dotyczące określonego rodzaju spraw. To wszystko sprawiało, że zobowiązani nie dawali sobie powoli z tym rady. Ale odpowiedź przyszła właśnie ze strony automatycznego publikowania obszernego zbioru. Liczba wniosków gwałtownie spadła wraz z publikacją orzeczeń w Portalach Orzeczeń.

Jeszcze nie jest wyśmienicie. Nadal często blokowane jest automatyczne pobieranie ze zbiorów danych (po kilku zapytaniach do bazy NSA włącza się captcha ("przepisz kod z obrazka"), a potem spada transfer, a następnie nawet można liczyć się z czasowym zablokowaniem IP). Jak zapobiec problemom dla infrastruktury, które wiążą się z zainteresowaniem publicznym w tym przypadku? Należy stworzyć API. Takie API stworzyły sądy powszechne. Należy ułatwiać, nie zaś przeszkadzać obywatelom w pozyskiwaniu danych.

To, co powyżej pokazałem na przykładzie zbiorów orzecznictwa, dotyczy też takich informacji, jak np. zestawienia umów oraz innych interesujących dla obywateli danych. Tego dotyczy ten fragment wywiadu, w którym możecie Państwo przeczytać:

(...)
Jak tak wszyscy nacierają z tymi wnioskami o udzielenie informacji publicznej to urzędnik czuje się jak w oblężonej twierdzy. Ma obawy, że nie rozstrzygnie dobrze …
Właśnie! Trzeba z tym zrobić porządek. Kiedyś sądy były zalewane wnioskami o udostępnienie orzeczeń, bo obywatele chcieli wiedzieć, jak orzekają sądy. Nie każdy od razu chce kupić specjalistyczne oprogramowanie z bazą danych orzeczeń, którą oferują komercyjne wydawnictwa Swoją drogą nie wiem dlaczego wydawnictwa tymi orzeczeniami dysponują, a obywatele mieli czasem kłopot, by uzyskać do nich dostęp. Dwa lata temu w Ministerstwie Sprawiedliwości nastąpiła refleksja, że coś jest nie tak. I resort zdecydował o stworzeniu portalu orzeczeń sądowych. Zniknął dylemat udostępniać czy nie. Upubliczniane są w zasadzie wszystkie wyroki. Proste.

Dokładnie o sam efekt chodzi w przypadku rejestrów umów, prawda?
Tak! Mnie jednego można „spuścić na drzewo”. Ale nie jestem już sam. I jeśli będę musiał, to poproszę 10 tys. przyjaciół na Facebooku i każdy z nich złoży wniosek o dostęp do informacji publicznej. Czy to się administracji opłaca? Opór nie ma sensu.
(...)
A jak pan widzi, że w obrębie samej administracji rządowej, nie ma spójnego stanowiska czy ujawniać rejestry czy nie, to co pan myśli?
Wiem, że urzędnik jest miedzy młotem a kowadłem. Jeśli udostępni za dużo, naruszy prawo i grozi mu za to odpowiedzialność karna,. Jak nie udostępni tego co powinien, to też dopuszcza się przestępstwa i grozi mu odpowiedzialność karna. Standaryzacja tego procesu zdjęłaby z niego ten ciężar. Jeśli umowa została zarejestrowana w systemie księgowym, odpowiednia informacja powinna się od razu pojawić na BIP. Proste
(...)

Opór nie ma sensu, ale wiele sensu ma to, by administracja publiczna stanęła na czele zmian i podejmowała inicjatywy zmierzające do ułatwienia obywatelom dostępu do informacji publicznej.