Proces legislacyjny: w pogoni za wrażeniem gubi się obywatela

Tymczasem czytam 66. stronicową Ekspertyzę Instytutu Allerhanda pt. Konstytucyjnoprawna ocena rekomendacji dotyczących II filara systemu emerytalnego zawartych w rządowym przeglądzie funkcjonowania systemu emerytalnego z dnia 26 czerwca 2013 roku. Nie wiem, czy to, co przyjął wczoraj rząd to jest to samo, z czym się zapoznał 26 czerwca i czy jest sens przygotowywać ekspertyzę na temat raportu, który wcale przez rząd nie został wówczas przyjęty. Nie wiem też, czy rozwiązania, które zaraz zaproponuje rząd, będą konstytucyjne, czy nie, a sporo się właśnie o tym mówi ostatnio w mediach. Wszystko to jest dość przygnębiające.
--
[VaGla] Vigilant Android Generated for Logical Assassination

Mnie również zainteresowała tematyka mechanizmów stanowienia prawa. Nie tylko w kontekście podjętych niedawno studiów prawniczych, a w tym procesu legislacyjnego. Przede wszystkim z racji rozziewu pomiędzy teorią a praktyką. Obserwuję to na przykładzie zamieszania (chyba to jest odpowiednie słowo) związanego z opłatą abonamentową za używanie odbiorników RTV. Premier Tusk już tak dawno zapowiedział likwidację abonamentu, że już chyba mało kto traktuje jeszcze poważnie te słowa.

Co pewien czas jednak pojawiają się pewne informacje, że już niedługo coś się stanie. Przepraszam za to, że tylko powierzchownie przytoczę dwa przykłady. Otóż prawie rok temu minister Bogdan Zdrojewski przestrzegał przed myśleniem, że zmianę w finansowaniu mediów można dokonać w trzy miesiące, a jednocześnie stwierdzał, że nie trzeba będzie czekać aż dwa lata, bo nie planuje angażowania instytucji UE. I rzeczywiście 31 lipca br. polskie media - w ślad za PAP - obiegła informacja, że „Resort kultury zakończył prace nad założeniami do ustawy medialnej”. Komunikat zawierał osobliwe sformułowania:

w radiowych „Sygnałach dnia” Zdrojewski poinformował, że założenia do ustawy przedłożył marszałek Sejmu Ewie Kopacz do wewnętrznej konsultacji, po to, by sprawdzić, czy proponowane rozwiązania są zgodne z prawem

Co mnie osobiście zaintrygowało w tej informacji? Trzy kwestie.
1. Dlaczego minister przedłożył założenia do ustawy marszałek Sejmu?
Projekty ustaw jak najbardziej trafiają do Sejmu. Mogą jednak składać je podmioty, które mają zgodnie z konstytucją upoważnienie do inicjatywy ustawodawczej, czyli posłowie, Senat, Prezydent, Rada Ministrów oraz grupa 100 tys. obywateli – nie ma wśród nich ministra. „Założenia do ustawy” to nie to samo, co „projekt ustawy”. Projekt ustawy musi spełniać szereg wymagań, które wymienia art. 34 Regulaminu Sejmu i formalnie uruchamia proces ustawodawczy. A założenia? Na dobrą sprawę, to nie wiadomo co mogą zawierać. To może mniejszy problem – minister napisał założenia i wpadł na pomysł, żeby je wysłać, i z jakichś powodów wybrał za adresata marszałka Sejmu. Ważniejsze jest, co ma zrobić marszałek Sejmu. Zostawiam jednak ten problem szanownemu adresatowi.
2. Co to są wewnętrzne konsultacje pomiędzy ministrem a marszałkiem Sejmu?
Czy minister może traktować marszałka Sejmu jak wewnętrzną komórkę ministerstwa? Brzmi absurdalnie. A czy może chodzić o więzy zależności w wewnętrznej strukturze partyjnej? To znowu świadczyłoby o fasadowości oficjalnych struktur najwyższych organów państwa.
3. Jakie kompetencje ma marszałek Sejmu do stwierdzania zgodności z prawem rozwiązań składanych przez ministra?
Naiwnie rzecz biorąc ktoś mógłby opacznie zrozumieć art. 95 ust. 2 Konstytucji, mówiący że

Sejm sprawuje kontrolę nad działalnością Rady Ministrów w zakresie określonym przepisami Konstytucji i ustaw

ale podejrzewać o to ministra? Czy minister może nie wiedzieć, że w strukturach rządu funkcjonuje Rządowe Centrum Legislacyjne, którego jednym z zadań jest

opracowywanie stanowisk prawno-legislacyjnych do rządowych projektów aktów prawnych (…) oraz do projektów założeń projektów ustaw

Niezależnie od powyższych problemów nurtuje mnie jeszcze znaczenie takiego komunikatu serwowanego przez ministra, który niekiedy ujawnia kulisy powodując zamieszanie informacyjne. Takie zamieszanie informacyjne, które urządził premier wokół płacenia abonamentu RTV spowodowało doskonale znane perturbacje nie tylko w instytucjach państwowej telewizji i radia, ale nie mniej znane przykre doświadczenia ludzi, którzy pochopnie i opatrznie zrozumieli czcze słowa. Działania tego typy jak wyżej opisałem zbierają też swoje żniwo np. w takiej postaci:

KRRiT informuje, że nie jest autorem pisma, które otrzymują niektórzy abonenci z informacją jakoby od 1 lutego 2013 r. zniesiono konieczność rejestracji odbiorników radiowych i telewizyjnych i opłacania abonamentu, a zastąpiono go opłatą audiowizualną

Pismo jest fałszywe, ale okazuje się, że ktoś podaje w takim piśmie wcale nie fikcyjne konto do wpłaty opłaty audiowizualnej. Czy minister oczekuje, że dostęp do Internetu jest na tyle powszechny, że każdy użytkownik odbiorników RTV otrzymujący takie pismo sprawdzi sobie na stronie KRRiTV, że komunikat prasowy nie oznacza bynajmniej, że zobowiązania prawne zostały zmienione?

Komunikat ministra zainteresował mnie tak dalece, że złożyłem wniosek w trybie dostępu do informacji publicznej o treść przedłożonych marszałek Sejmu założeń do ustawy medialnej (pominę już kuriozalne przytoczenie tytułu ustawy). Wniosek wysłałem listem poleconym 2 sierpnia i do dzisiaj nie otrzymałem żadnej odpowiedzi. Nie otrzymałem także odpowiedzi na pytanie o losy listu przesłane 1 września na adres mailowy ministra. Tydzień temu spróbowałem nawet zadać pytanie w sprawie mojego wniosku na prywatnej (?) stronie pana Bogdana Zdrojewskiego. Chyba jednak nie przeszło przez moderację.

Niestety nie jestem właścicielem takiego serwisu, jak Vagla (chociaż zwanego niekiedy niszowym), którego głos „Szanowny Panie Premierze …” dotarłby z taką mocą do adresata. Pozostaje mi zatem tradycyjna droga, czyli złożenie skargi do sądu administracyjnego na bezczynność ministra. Przyjrzałem się w międzyczasie tej ciekawej procedurze. Okazuje się, że kpa i ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają w tym przypadku ograniczone zastosowanie. Nie potrzeba kierować ponownego wezwania, ani zażalenia do innej instancji, tylko od razu skarga do WSA (oczywiście za pośrednictwem zaskarżanego organu). Jedyną barierą jest wpis 100 zł. Kwota do zniesienia, tym bardziej że podlega zasądzeniu od strony przegranej. A chyba w tym przypadku nie ma szans, aby uznać, że minister nie był bezczynny? To takie dziwne, że minister kompletnie nie reaguje na wniosek o dostęp do informacji publicznej. Czy to może być efektem urazu w związku z wnioskami (nie moimi – dla jasności) w sprawie ACTA? Na stronie MKiDN próżno szukać wskazówek na temat dostępu do informacji publicznej. Czy też może zespół prawny ministerstwa opracował specjalną strategię, aby na drodze orzecznictwa wprowadzić bariery w dostępie do informacji publicznej? Na wszelki wypadek rzuciłem okiem na przykład wyroku z 9 lutego 2012 r., kiedy MKiDN był stroną oskarżoną o bezczynność i okazuje się, że przegrał. Więc przynajmniej do tego czasu „strategia” nie powstała, a zatem szansa na powodzenie skargi jest niemała.

W międzyczasie postanowiłem napisać także wniosek o dostęp do informacji publicznej w zakresie otrzymanych założeń do ustawy do marszałka Sejmu i muszę przyznać, że obsługa internetowa procedury jest na bardzo dobrym poziomie. Mam nadzieję, że nie gorzej będzie z udzieleniem informacji.

Post z 2014-01-19 02:28 edytowany:

Martwiłem się brakiem odzewu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zarówno na wniosek z 1.08.2013, jak i na mail z 1.09.2013 oraz na skargę na bezczynność z 14.10.2013, a także skargę na bezczynność wraz z wnioskiem o wymierzenie grzywny z 19.11.2013. Oczywiście chodzi o projekt założeń do ustawy o opłacie audiowizualnej, który pół roku temu minister przedłożył marszałek Sejmu,

po to, by sprawdzić, czy proponowane rozwiązania są zgodne z prawem

Tymczasem w połowie stycznia posypały się pierwsze kamyki lawiny.

1. Minister kolejny raz „zareklamował” w rozmowie z PAP projekt założeń, tym razem wskazując, że od pół roku MKiDN nie otrzymało jeszcze opinii Marszałek w tej sprawie.
2. W Tokfm pojawiła się audycja, w której dr Tomasz Zalasiński tłumaczył, dlaczego nie można zapoznać się z projektem założeń do ustawy o opłacie audiowizualnej?
3. Poczta doręczyła mi wezwanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do podpisania skargi z 14.10.2013.

Doniesienia Ministra poza szumem medialnym nie wniosły nic nowego. Tłumaczenia dr. Zalasińskiego częściowo cenne, ponieważ jego zdaniem marszałek Sejmu powinna odmówić Ministrowi udziału w konsultacjach. Jednak trudno się zgodzić, że mamy do czynienia z bardzo wczesnym etapem prac legislacyjnych. Najciekawsze wszakże są efekty wszczętej procedury administracyjnej.

Niestety sąd nie zamieścił odpowiedzi Ministra na skargę. Udałem się więc do sądu, aby złożyć podpis. Przekonałem się na miejscu, że mój wniosek jednak nie trafił do niszczarki, tylko po prostu utknął. W aktach znalazłem mój wniosek z 1.08.2013 opatrzony pieczęcią z datą 5.08.2013 i numerem wpisu, są trzy dekretacje urzędników, przez których ręce się przewinął, z czego ostatnia z 13.08.2013 i na tym ślad się urywa. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, a zatem od 22 sierpnia minister pozostawał w bezczynności. Kiedy zacząłem już analizować możliwości wniesienia kolejnego bezpośredniego wniosku do WSA o nałożenie grzywny na organ za nieprzekazanie skargi, pojawiło się wspomniane wyżej wezwanie.

Ze zdumieniem przyjąłem odpowiedź Ministra na moją skargę z 19 grudnia 2013, którą znalazłem w aktach sprawy.

W ocenie MKiDN projekt założeń do ustawy o opłacie audiowizualnej nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Założenia do ustawy o opłacie audiowizualnej obecnie nie są i nie były przedmiotem prac legislacyjnych. Trudno za informację publiczną uznać roboczy i nieukończony projekt dokumentu, który mógłby w przyszłości – po rozpoczęciu procedury legislacyjnej – stać się informacją publiczną

Niemało można by zarzucić temu stanowisku. Minister publicznie ogłosił 31 lipca 2013, że jego resort zakończył prace nad założeniami, a w odpowiedzi na skargę stwierdził, że nie prowadził w tym przedmiocie prac legislacyjnych. Które stanowisko jest bliższe prawdy? Czy Minister przesłał Marszałek Sejmu nieukończony projekt dokumentu do konsultacji? Trudno sobie wyobrazić, jak marszałek ma stwierdzić zgodność z prawem takiego nieukończonego dokumentu. Bardzo dziwne jest rozumienie procesu legislacyjnego w MKiDN. Tradycyjnie jak mnie uczono uznaje się, że proces legislacyjny jest pojęciem szerszym od procesu ustawodawczego realizowanego w Sejmie. W szczególności proces legislacyjny obejmuje uprawnienie do wniesienia projektu ustawy, a co za tym idzie także i formułowanie tego projektu.

11 kwietnia zbliża się nieuchronnie. Nie wiążę z tą datą jakiegoś nadzwyczajnego zdarzenia, ale tak się składa, że na ten właśnie dzień została wyznaczona w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie rozprawa w sprawie wspomnianej w wcześniejszych postach skargi na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Może temat wygląda na już lekko zdezaktualizowany, bo 30 stycznia portal radia Tokfm już ogłosił uprzejmie koncepcję zasad finansowania mediów publicznych, a nawet ja kilka dni później zostałem zaszczycony korespondencją zawierającą ten dokument. Jednak mój wniosek o udzielenie informacji sięgał nieco dalej.

Być może nieco naiwnie zakładałem, że gdy Minister ogłosił, iż skierował założenia do ustawy Marszałek Sejmu (przypomnijmy: by sprawdzić, czy proponowane rozwiązania są zgodne z prawem), to Marszałek otrzyma tę prośbę na piśmie. Z niemałym zdumieniem przeczytałem odpowiedź Ministra załączoną do akt sprawy mówiącą, że poza samą koncepcją pani Marszałek nie otrzymała nic ponadto. To znaczy - może Minister coś przekazał ustnie. Niewykluczone nawet, że jego prośba wyglądała tak, jak została przedstawiona w przekazie radiowym z 31.07.2013. Może jednak zastanawiać, że skoro stanowisko pani Marszałek jest aż tak istotne, że pan Minister uzależnia od tego dalszy przebieg prac, to dlaczego charakter konsultacji jest tak nieformalny. Tak może się przynajmniej sugerować poniższy cytat:

MKiDN oczekuje na opinię Pani Marszałek w zakresie zaproponowanych rozwiązań. Decyzje dotyczące trybu i terminów dalszych prac nad projektem uzależnione są od opinii Pani Marszałek. Dopiero po jej otrzymaniu możliwe będzie przedstawienie harmonogramu dalszych prac nad projektem ustawy o opłacie audiowizualnej, który zostanie poddany szerokiej debacie społecznej

Powyżej jest mowa o harmonogramie dalszych prac… Mam jednak tendencję do czepiania się słów. Otóż zapytałem się właśnie, czy prace nad koncepcją są ewidencjonowane i kiedy powstał ten dokument. W odpowiedzi stwierdzono, że

Prace nad tym dokumentem nie były ewidencjonowane. Przepisy prawa nie nakładają na organy administracji publicznej obowiązku szczegółowego ewidencjonowania prac nad tego typu dokumentami

Z datą powstania dokumentu też jest dziwna sprawa. Według odpowiedzi

prace zostały zakończone w sierpniu 2013.

Zapewne prace trwały pewien czas, ponieważ zaraz na drugiej stronie jest informacja, że w Finlandii od 2013 roku zniesione zostaną opłaty abonamentowe. To zdaje się świadczyć, że przynajmniej jakaś część dokumentu powstała już trochę przed rokiem 2013. W zamieszczonym powyżej linku znajduje się także materiał wideo, gdzie można wprost usłyszeć słowa Ministra Zdrojewskiego stwierdzającego, że zanim projekt zostanie skierowany do Sejmu musi uzyskać poparcie sił politycznych i dlatego koncepcja trafiła do pani Marszałek (zauważmy na marginesie, że poparcie sił politycznych nie jest tym samym, co stwierdzenie zgodności z prawem). Może to i roztropne stanowisko, ale z drugiej strony może świadczyć o fasadowej roli Sejmu w procedurze ustawodawczej. Według Konstytucji projekt ustawy wraz z uzasadnieniem i projektami podstawowych aktów wykonawczych (opracowane zgodnie z wymogami art. 34 Regulaminu Sejmu) powinna złożyć Rada Ministrów pisemnie na ręce Marszałka Sejmu i dopiero wówczas następuje kolejny etap prac legislacyjnych – etap ustawodawczy. Jeśli bierzemy na poważnie Konstytucję, to zasadnie otrzymałem wcześniej odpowiedź z Kancelarii Sejmu, że koncepcja nie jest przedmiotem prac legislacyjnych Sejmu RP. Tylko czy rzeczywiste działania administracji państwowej nie stoją w poprzek oficjalnym stwierdzeniom i wymaganiom Konstytucji? A może zasada legalizmu jest nadmiernie krępująca?

Wracając do samej koncepcji odnoszę wrażenie, że zakres cząstkowych zagadnień w toku wczesnej fazy procesu legislacyjnego jest niemały. W końcowej części koncepcji jest mowa m.in. o konieczności dostosowania przepisów polskiego prawa do zasad wynikających z prawa unijnego, określonych szczegółowo w Komunikacie Komisji Europejskiej w sprawie zasad pomocy państwa wobec radiofonii i telewizji publicznej (2009/C 257/01), jest także mowa o powołaniu przez Ministra zespołu roboczego w celu przygotowania propozycji mających na celu uwzględnienie wątpliwości Dyrekcji Generalnej ds. Konkurencji KE. W mojej opinii brak harmonogramu przeprowadzenia tego procesu oraz prowadzenie konsultacji w trybie nieformalnym może negatywnie rzutować na wynik prac.

Wszystko zatem wskazuje na to, że prace nad pomysłem zmiany opłaty abonamentowej ogłoszony na początku 2008 roku toczą się swoim rytmem. Tradycyjnie co pół roku można spodziewać się kolejnych „odsłon kulisów”, co według mnie bliższe jest tworzeniu medialnego szumu, którego efektów zbytnio nie widać.

Tymczasem okazało się, że bez drążenia tematu nie odsłoniłbym rąbka kulis, które nie miały być odkryte w reglamentowanym dostępie. W tym przypadku bardzo pomocne okazało się skorzystanie z dostępu do informacji publicznej oraz skierowanie skargi do sądu administracyjnego. Jeśli ktoś chce, to może przyjść na rozprawę 11 kwietnia o godz. 9:20 sala F na pierwszym piętrze lub zapoznać się w dogodnym momencie z aktami sprawy sygn. akt II SAB/Wa 751/13.