RPO o udziale obywateli w procesie stanowienia prawa

Rzecznik Praw Obywatelskich przesłała do Prezesa Rady Ministrów wystąpienie generalne w sprawie udziału obywateli w procesie stanowienia prawa (sygn. RPO/691012/11/I/126). W swoim wystąpieniu postuluje poddanie analizie dotychczasowych rozwiązań odnoszących się do partycypacji obywateli w procesie legislacyjnym i szersze uwzględnienie w modelu tych konsultacji nowych środków technicznych.

Wystąpienie można znaleźć w serwisie RPO (treść wystąpienia w pliku PDF).

Czytamy tam m.in.:

(...)
Rzecznik Praw Obywatelskich docenia po stronie Rady Ministrów konkretne działania mające doprowadzić do modyfikacji mechanizmu konsultacji społecznych, takie jak powołanie grupy „Dialog" (której działalność nie znalazła jednakże odzwierciedlenia w pracach prowadzonych w poszczególnych resortach), projekty modelu konsultacji społecznych przygotowane przez Ministerstwo Gospodarki, czy wreszcie aplikacja „Rządowy Proces Legislacyjny" dostępna na stronach Rządowego Centrum Legislacji. Należy się jednak zastanowić, czy w działaniach podejmowanych przez poszczególne organy administracji rządowej nie brakuje odpowiedniej koordynacji oraz systemowego podejścia, które pozwoliłoby „zakotwiczyć" konsultacje społeczne w porządku prawnym jako istotny element procesu stanowienia prawa, stanowiący skuteczne narzędzie pomocne w wypracowaniu wniosków i stanowisk istotnych dla jakości powstałych projektów. Słaby status nowych ciał konsultacyjnych budzi bowiem wątpliwości partnerów społecznych co do ich efektywności. Dokonanie całościowej analizy systemu i opracowanie
kompleksowych propozycji prawnych i organizacyjnych rozwiązań pozwoliłoby na stworzenie skutecznych mechanizmów umożliwiających regularny, a nie tylko sporadyczny, dialog pomiędzy rządem a obywatelami. W tym aspekcie warto byłoby rozważyć usystematyzowanie „paneli społecznych" organizowanych ad hoc w kluczowych kwestiach.

W szczególności zapewnienie transparentności działań organów władzy oraz prowadzenie konsultacji przy udziale strony społecznej mogłoby przyczynić się do większej dostępności i operacyjności wypracowanych mechanizmów. Podsumowując wnioski z przeprowadzonych przeze mnie spotkań odnoszących się do procesu takich konsultacji, do najważniejszych postulatów w tym zakresie należą: maksymalną jawność dokumentów odnoszących się do procesu legislacyjnego na każdym możliwym etapie, maksymalna powszechna dostępność konsultacji społecznych oraz maksymalne wykorzystanie nowoczesnych technologii, zwłaszcza Internetu. Należy rozważyć, jakie mechanizmy najlepiej posłużą realizacji tych celów, jednocześnie zachowując sprawność funkcjonowania Państwa.

Szczególnie negatywnie w kontekście udziału obywateli w procesie stanowienia prawa została oceniona przyjęta przez Radę Ministrów w uchwałą nr 214 z dnia
6 grudnia 2011 r. (M.P. z 2011 r. Nr 113, poz. 1146) zmiana przyjętego w uchwale nr 49 Rady Ministrów z dnia 19 marca 2002 r. Regulaminu pracy Rady Ministrów (M.P. z 2002 r. Nr 13, poz. 221). Przed tą zmianą zgodnie z § 9 ust. 3 pkt 1 Regulaminu projekt założeń ustawy musiał zawierać „syntetyczne przedstawienie" aktualnego stanu stosunków społecznych w dziedzinie, której dotyczyć ma projektowana ustawa (lit a), potrzeby i celu uchwalenia projektowanej ustawy (lit. c), możliwości podjęcia alternatywnych w stosunku do uchwalenia projektowanej ustawy środków umożliwiających osiągnięcie celu, o którym mowa w lit. c, ze wskazaniem, czy środki te zostały podjęte, a w przypadku ich podjęcia - przedstawienie osiągniętych skutków (lit d), podmiotów, na które oddziaływać ma projektowana ustawa (lit. e), przewidywanych skutków finansowych uchwalenia projektowanej ustawy i źródeł ich pokrycia (lit f). Zgodnie zaś z § 9 ust. 3 pkt 2 Regulaminu projekt założeń projektu ustawy obejmować musiał przedstawienie niezbędnych do opracowania projektu ustawy propozycji rozstrzygnięć i ich uzasadnienie w zakresie dotyczącym odpowiednio m.in.: zakresu podmiotowego i przedmiotowego projektowanej ustawy lub podmiotów i spraw wyłączonych z zakresu jej regulacji, spraw dotyczących przepisów merytorycznych, upoważnień do wydania aktów wykonawczych, spraw dotyczących wpływu projektowanej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych, spraw dotyczących przepisów dostosowujących. W § 9 ust. 4 były określone szczegółowo konieczne analizy wpływu regulacji, które musiały zostać załączone do założeń.

(...)

Należy w związku z tym negatywnie ocenić sytuacje, w których rządowe projekty aktów prawnych powstają głównie w oparciu o wiedzę, jaką posiada aparat administracyjny, zwłaszcza bez zasięgania opinii Rady Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów, czy też bez wykorzystania potencjału autorytetów związanych z uczelniami wyższymi. Konieczna jest już obecnie dywersyfikacja źródeł informacji i wiedzy, z jakiej korzysta organ przygotowujący proces legislacyjny, a jednym z mechanizmów które ją umożliwiają są prawidłowo przeprowadzone konsultacje społeczne. Stwarzają one platformę, na której wiedza i informacje są przekazywane Rządowi, który może, ale nie musi z nich skorzystać. Nie należy lekceważyć także możliwości wykorzystania gotowych opinii ze strony społecznej, przygotowanych przez ekspertów, często wybitnych specjalistów z różnych dziedzin. Należy się zastanowić, na ile nowe procedury, a także opublikowany w dniu 23 lutego 2012 r. formularz „testu regulacyjnego" będą kompatybilne z opisanymi wyżej wymogami.

Chciałabym w nawiązaniu do wcześniejszych uwag zwrócić uwagę Pana Premiera na przygotowany przez Ministerstwo Gospodarki dokument „Zasady konsultacji
przeprowadzanych podczas przygotowywania dokumentów rządowych" rekomendowany do stosowania przez Radę Ministrów decyzją z dnia 30 lipca 2009 r.

(...)

Na koniec warto podkreślić, iż wskazówek co do właściwego poziomu partycypacji obywateli w procesie decyzyjnym mogą nam dostarczyć również organy Unii Europejskiej. W 2001 roku Komisja Europejska w „Białej księdze dotyczącej europejskiego rządzenia" (European governance) wśród kryteriów koniecznych dla dobrego rządzenia wymieniła partycypację. Zgodnie z przedstawionym uzasadnieniem zapewnienie udziału obywateli w procesie decyzyjnym na każdym etapie, od powstania koncepcji, do wcielenia jej w życie jest kluczowe dla zapewnienia odpowiedniej jakości, odpowiedniości i efektywności przyjętych rozwiązań. Zwiększanie partycypacji wpływa też dodatnio na budowanie wśród społeczeństwa zaufania do organów władzy. Zgodnie z tezami zawartymi w Białej księdze, kryterium partycypacji powinno być stosowane zarówno na poziomie europejskim, jak i przez organy poszczególnych państw członkowskich.

(...)

Przeczytaj również:

Opcje przeglądania komentarzy

Wybierz sposób przeglądania komentarzy oraz kliknij "Zachowaj ustawienia", by aktywować zmiany.

Demokracja

Amerykański uczony Charles Tilly (1929-2008) przez całe swe życie badał procesy demokratyczne w świecie na przestrzeni wieków i uznał za najważniejszą miarę demokracji, cyt.: „zakres respektowania przez rząd szerokiego, chronionego i wiążącego zasięgania opinii obywateli odnośnie do działań państwa”.
Tilly twierdził też, że odchodzenie od demokratyzacji, czyli de-demokratyzacja, cyt.: „zawsze przebiegała znacznie szybciej niż poprzedzająca ją lub następująca po niej demokratyzacja. Co więcej, za każdym razem przyspieszenie demokratyzacji poprzedzała mobilizacja ogromnych mas ludowych. W przypadkach odwrotu od demokracji poważniejsze rozłamy w koalicji rządzącej sprawiały, że części tych koalicji decydowały się na drastyczne działania służące zachowaniu lub odzyskaniu władzy. Krótko mówiąc, gwałtowna de-demokratyzacja nie wynikała z powszechnego niezadowolenia z demokracji, ale ze zdrady elit”.
Tę konstatację odniósł autor co prawda do Francji na przestrzeni lat 1600 - 2006, ale można ją uznać za uniwersalną.
Na koniec też cytat: „ Francja jest fascynującym przykładem, który podważa obiegowe wyjaśnienia na temat demokracji i de-demokracji. Przykład ten przekreśla wymownie wszelkie koncepcje demokratyzacji jako procesu stopniowego, przemyślanego, nieodwracalnego bądź jako poręcznego zestawu innowacji politycznych, które lud po prostu wprowadza w życie, gdy do tego dojrzeje. Jednocześnie przykład ten uzmysławia dobitnie decydującą rolę walki i wstrząsu zarówno w przypadku ustanowienia demokracji, jak i jej obalenia”.

Cytaty pochodzą z książki: Charles Tilly: „Demokracja”, tłum. polskie Michał Szczubiałka, wyd. PWN 2008.

Wysoko oceniam pracę RPO w kierunku budowy demokracji opartej na wiążących władzę konsultacjach społecznych z nadzieją, że ten pogląd podziela także nasz rząd.

Piotr VaGla Waglowski

VaGla
Piotr VaGla Waglowski - prawnik, publicysta i webmaster, autor serwisu VaGla.pl Prawo i Internet. Członek Rady ds Cyfryzacji przy Ministrze Cyfryzacji, ekspert w Departamencie Oceny Ryzyka Regulacyjnego Ministerstwa Rozwoju, felietonista miesięcznika "IT w Administracji" (wcześniej również felietonista miesięcznika "Gazeta Bankowa" i tygodnika "Wprost"). Uczestniczył w pracach Obywatelskiego Forum Legislacji, działającego przy Fundacji im. Stefana Batorego w ramach programu Odpowiedzialne Państwo. W 1995 założył pierwszą w internecie listę dyskusyjną na temat prawa w języku polskim, Członek Założyciel Internet Society Poland, pełnił funkcję Członka Zarządu ISOC Polska i Członka Rady Polskiej Izby Informatyki i Telekomunikacji. Był również Członkiem Rady Informatyzacji przy MSWiA, członkiem Zespołu ds. otwartych danych i zasobów przy Komitecie Rady Ministrów do spraw Cyfryzacji oraz Doradcą społecznym Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej ds. funkcjonowania rynku mediów w szczególności w zakresie neutralności sieci. W latach 2009-2014 Zastępca Przewodniczącego Rady Fundacji Nowoczesna Polska, w tym czasie był również Członkiem Rady Programowej Fundacji Panoptykon. Więcej >>