List do Pana Prezydenta w sprawie nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej

Szanowny Panie Prezydencie, działając w imieniu własnym zwracam się do Pana z prośbą o rozważenie możliwości skierowania do Trybunału Konstytucyjnego wniosku o zbadanie zgodności z Konstytucją RP niektórych przepisów przyjętej przez Parlament RP w dniu 16. września 2011 roku nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Już sam sposób zgłoszenia przez Senat poprawki wprowadzającej do ustawy art. 5 ust. 1a oraz zmieniającej ust. 3 ww. artykułu może budzić wątpliwości konstytucyjne, a to w związku z tezami orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 23 lutego 1999 r., sygn. akt K 25/98 (gdy w przypadku tzw. „ustawy warszawskiej” Sejm przekazał Senatowi nowelizację odbiegającą od projektu wcześniej opracowanego w trakcie prac Komisji Nadzwyczajnej Sejmu, a senatorowie dokonali poprawek polegających na przywróceniu nowelizacji w formie wcześniej opracowanej przez komisję sejmową) oraz tezami orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 19 września 2008 r., sygn. K 5/07 (poprawka Senatu związana z przestępstwem pomówienia narodu polskiego była propozycją nowelizacji aktu normatywnego nieobjętego zakresem regulacji ustawy uchwalonej przez Sejm w III czytaniu).

Niezależnie jednak od powyższego, a także niezależnie od uwag, które do Pana Prezydenta prześlą lub przesłały organizacje pozarządowe, liderzy partii politycznych i inni obywatele, a także niezależnie od tego, jakie wnioski płyną z przedstawionych w toku procesu legislacyjnego opinii prawnych (m.in. opinii mec. Jana A. Stefanowicza, druk senacki 1352, która dotyczy konstrukcji i Ew. konstytucyjności proponowanych w ustawie przepisów o ponownym wykorzystaniu informacji z sektora publicznego) pragnę zwrócić uwagę na jeszcze inne problemy i aspekty, które wiążą się z proponowanymi w ustawie rozwiązaniami.

Prawo do informacji publicznej wyrażone w art. 61 Konstytucji RP stanowi jeden z elementów sprawowania przez Naród zwierzchniej władzy w Rzeczpospolitej Polskiej (art. 4 Konstytucji RP). Propozycja Senatu przewiduje ograniczenie prawa do informacji m.in. ze względu na ochronę ważnego interesu gospodarczego państwa. Istotnie - Konstytucja RP przewiduje również taką możliwość ograniczenia prawa do informacji. Propozycja Senatu jest jednak nieprecyzyjna i odwołuje się do nieprecyzyjnych stwierdzeń, takich jak „osłabienie zdolności negocjacyjnej Skarbu Państwa w procesie gospodarowania jego mieniem albo zdolności negocjacyjnej Rzeczypospolitej Polskiej w procesie zawierania umowy międzynarodowej lub podejmowania decyzji przez Radę Europejską lub Radę Unii Europejskiej” i „utrudnienie w sposób istotny ochrony interesów majątkowych Rzeczypospolitej Polskiej lub Skarbu Państwa w postępowaniu przed sądem, trybunałem lub innym organem orzekającym”. Przepis jednak nie wskazuje kto i w jakim trybie miałby określać aktualną lub postulowaną „zdolność negocjacyjną” lub „interesy majątkowe”, a nawet co oznacza utrudnienie ochrony takich interesów „w sposób istotny”. Taka klauzula ograniczająca prawo do informacji pozostawia urzędnikom zbyt wielki margines uznaniowości i pozostaje w sprzeczności z postulatem poprawnej legislacji. W ten sposób proponowane przepisy nie stanowią w sposób dostateczny wykonania (doprecyzowania) przepisu konstytucyjnego, a jedynie zwiększają brak pewności prawnej, co ściśle wiąże się z naruszeniem zasady prawidłowej legislacji wynikającej z art. 2 Konstytucji RP. Utrzymanie takich przepisów w systemie prawnym da wygodny pretekst do swobodnego i niekontrolowanego uniemożliwiania obywatelom dostępu do informacji publicznej, w szczególności na temat negocjowanych umów międzynarodowych.

Zdając sobie sprawę, że inne jeszcze argumenty i problemy prawne zostaną poruszone w adresowanych do Pana Prezydenta pismach i apelach związanych z nowelizowaną ustawą: właśnie negocjacji umów międzynarodowych pragnę poświęcić kolejne akapity niniejszego listu.

Problem ten jest coraz bardziej istotny. Negocjacje umów międzynarodowych odrywają się od woli Narodu. A chodzi wszak o takie umowy międzynarodowe, z którymi – w konsekwencji ich ewentualnego przyjęcia – musi być zgodny system prawa krajowego (argument konieczności dostosowania prawa krajowego do przepisów ponadkrajowych, w szczególności przepisów Unii Europejskiej). W niedalekiej przeszłości dochodziło już do prób forsowania określonych przepisów prawa międzynarodowego „ponad głowami obywateli”, bez organizowania konsultacji społecznych, bez udostępnienia obywatelom treści zgłaszanych propozycji, bez ujawniania przez rządy informacji na temat prowadzonych konsultacji nawet członkom Parlamentu Europejskiego.

24 listopada 2009 roku, wobec informacji, które opublikowane zostały w internetowym serwisie WikiLeaks, Stowarzyszenie Internet Society Poland zwróciło się do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, do Ministerstwa Gospodarki i do Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego z wnioskami o udostępnienie informacji publicznej na temat posiadanych przez te urzędy dokumentów i innych informacji związanych z negocjacjami umowy międzynarodowej, której robocza nazwa brzmi Anti-Counterfeiting Trade Agreement (ACTA). Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego stanęło na stanowisku, że „informacje w sprawie Porozumienia ACTA nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej”. Zdaniem Ministerstwa wynika to stąd, że dokumenty zostały wytworzone przez instytucje UE, a ich udostępnienie powinno odbywać się w trybie Rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji. Ministerstwo nie postąpiło zgodnie z zasadą polskiego systemu prawnego, zgodnie z którą do udostępnienia informacji publicznej zobowiązany jest ten, kto ją faktycznie posiada. W swojej odpowiedzi Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego zauważyło dodatkowo:

Należy zwrócić uwagę, iż polska ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje tego rodzaju przesłanek odmowy udostępnienia informacji. Ma więc miejsce niezgodność prawa krajowego z prawem UE, w wyniku której zastosowanie prawa krajowego naruszałoby zasady udostępnienia dokumentów UE. Tak więc brak możliwości zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika z jej art 1 ust. 2, ale także z art 91 ust. 3 Konstytucji RP, wskazującego, że jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane przez nią bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami.

Ministerstwo nie argumentowało przy tym, że informacje o których udostępnienie wnioskowało Stowarzyszenie są objęte tajemnicą państwową lub służbową (w rozumieniu ówczesnych przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnej i innych ustaw szczególnych). Brak jakiejkolwiek klauzuli tajności, a także brak w systemie prawnym RP przepisów ograniczających dostęp do wnioskowanych informacji, a także fakt, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej wprost stwierdzają, że udostępnieniu podlega informacja o polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej, projektowaniu aktów normatywnych, etc., nie przeszkodził Ministerstwu w zignorowaniu wniosku o dostęp do określonych informacji (nie wydano nawet decyzji administracyjnej w tej sprawie, a przecież odmowa udostępnienia informacji publicznej winna przybrać formę takiej właśnie decyzji).

Ministerstwo w swoim piśmie powołuje się również na art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, stwierdzając sprzeczność polskiej ustawy o dostępie do informacji publicznej z prawem wspólnotowym. Prof. Piotr Winczorek odniósł się do tego problemu w swoim artykule z 17 listopada 2009 r., pt. „Czy można badać konstytucyjność dyrektyw”, który został opublikowany w Rzeczpospolitej:

Art. 91 ust. 3 Konstytucji RP mówi o pierwszeństwie wtórnego prawa wspólnotowego nie przed całym prawem polskim, lecz jedynie przed prawem rangi ustawowej. (…) W trakcie prac nad projektem obecnej konstytucji pojawiała się bowiem w Komisji Zgromadzenia Narodowego propozycja, by prawu wtórnemu Unii nadać pierwszeństwo „przed prawem krajowym”. Oznaczałoby to, iż ma ono, w razie kolizji, priorytet również przed postanowieniami naszej konstytucji. Propozycja ta została odrzucona.

Składając wnioski o dostęp do informacji publicznej – wszelkich posiadanych przez Rząd informacji na temat negocjacji porozumienia ACTA – Stowarzyszenie przywołało art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r., ale przecież chodziło o konstytucyjną zasadę wyrażoną w art. 61 Konstytucji. Kiedy Ministerstwo uznało, że ustawa o dostępie do informacji publicznej ustąpić ma prawu UE nie przedstawiło argumentów, dla których przed takim prawem miałby ustąpić przepis konstytucyjny.

Ministerstwo w swym piśmie przywołało „kontekst” art 4 ust. 1 pkt a) tiret trzecie i czwarte oraz ust. 3 ww. Rozporządzenia 1049/2001, a więc te przepisy, w których mowa o ujawnieniu dokumentu, co naruszałoby ochronę interesu publicznego w odniesieniu do stosunków międzynarodowych (tiret trzecie), w odniesieniu do finansowej, monetarnej czy ekonomicznej polityki Wspólnoty lub Państwa Członkowskiego (tiret czwarte) oraz - w ust. 3 (poważne naruszenie procesu podejmowania decyzji przez instytucję, chyba że za ujawnieniem przemawia interes publiczny). Powołanie się na przesłanki ograniczenia prawa do informacji, które być może zna Rozporządzenie WE, ale których nie przewiduje Konstytucja RP, uniemożliwiło obywatelom uzyskanie dostępu do stanowiska Rzeczpospolitej Polskiej w toku negocjowanego przez Rząd (wszak w imieniu własnych obywateli) porozumienia międzynarodowego. W ten sposób doszło do podważenia wyrażonej w art. 4 Konstytucji zwierzchniej władzy Narodu, który może – w myśl przywołanego przepisu – sprawować tą władzę również bezpośrednio.

Prawo się globalizuje. Coraz większe znaczenie dla sytuacji prawnej jednostek/obywateli mają przepisy prawa ponadkrajowego. O ile wciąż trwa dyskusja publiczna o jawności procesu legislacyjnego i o konsultacjach społecznych na każdym etapie prac nad projektami ustaw, to problem tworzenia prawa ponad granicami i ponad głowami obywateli pozostaje poza dyskusją publiczną i w „szarej strefie” regulacji (również konstytucyjnych). Elementem tej szarej strefy są negocjacje umów międzynarodowych. Obserwować takie prace mogą wybrani, brać udział w negocjacjach mogą nieliczni (jeśli zostaną dopuszczeni, np. w przypadku ACTA kilka przedsiębiorstw o globalnej skali działania dopuszczono do materiałów źródłowych, a odmówiono dostępu do informacji domagającym się tego organizacjom pozarządowym; takiego prawa odmówiono również członkom Parlamentu Europejskiego).

Należy zwrócić uwagę również na inny aspekt omawianego problemu, tj. na kwestię „demokratyzowania się” mediów i gwarancji wolności pozyskiwania i rozpowszechniania informacji, a także gwarancji wolności prasy i innych środków społecznego przekazu. Próba ograniczenia dostępu do informacji publicznej, gdy ingeruje w konstytucyjnie gwarantowaną wolność pozyskiwania i rozpowszechniania informacji (art. 54 ust 1 Konstytucji i art. 10. Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności), ogranicza możliwość realizowania kontroli społecznej nad działaniem instytucji systemu prawnego przez środki społecznego przekazu (art. 14 Konstytucji RP). Jak podkreślił Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku dotyczącym sprawy TASZ przeciwko Węgrom (nr 37374/05) - obok istotnej roli mediów instytucjonalnych podobną funkcję pełnią również organizacje pozarządowe. Dodać do tego należy, że w czasie „demokratyzacji mediów”, a więc w czasie, gdy dowolna osoba fizyczna może stać się „watchdogiem” i korzystać z możliwości, jakie niesie ze sobą rozwój cyfrowych środków komunikacji, ograniczanie dostępu do informacji obywatelom należy oceniać na podobnych zasadach, jak w przypadku ograniczania dostępu do informacji mediom i organizacjom pozarządowym.

Powyższe uwagi będą aktualne również w przypadku formułowania przez ustawodawcę wszelkiego typu zasad, w tym ograniczeń, ponownego wykorzystania informacji pochodzących z sektora publicznego. Również takie przepisy powinny być sformułowane w sposób precyzyjny, powinny realizować zasadę demokratycznego państwa prawnego, w tym nie powinny stanowić swoistej „pułapki dla obywateli”, realizować wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadę legalizmu (praworządności). Ponowne wykorzystanie informacji publicznej, podobnie jak dostęp do takiej informacji, jest również elementem realizowania zwierzchniej władzy Narodu.

W związku z powyższym zwracam się do Pana Prezydenta – strażnika Konstytucji RP – by, w przypadku skierowania ustawy do Trybunału Konstytucyjnego, był uprzejmy analizować we wniosku poszczególne przepisy przyjętej właśnie nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej również ze względu na konstytucyjne zasady bezpośredniego sprawowania władzy zwierzchniej przez Naród. Wszelkie ograniczenia ponownego wykorzystania informacji z sektora publicznego będą w istocie ograniczeniem możliwości sprawowania kontroli społecznej nad działaniem władzy publicznej.

Z wyrazami szacunku,

Piotr Waglowski

List do Pana Prezydenta w sprawie nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej.