Debata „System stanowienia prawa” w Pałacu Prezydenckim

Dziś w Pałacu Prezydenckim odbyło się, z udziałem Pana Prezydenta RP, posiedzenie Forum Debaty Publicznej „Sprawne i służebne państwo” pn. „System stanowienia prawa”. Podczas spotkania wygłoszono (krótkie) wystąpienia, zawierające diagnozę słabości systemu stanowienia prawa oraz rekomendujące możliwe działania naprawcze. Odbyła się również dyskusja. Do udziału w obradach FDP zaproszeni zostali przedstawiciele parlamentu, rządu, władzy sądowniczej, świata nauki oraz pozarządowych organizacji obywatelskich i gospodarczych. Sporo miejsca poświęcono ocenie skutków regulacji i przygotowywaniu opracowań kosztów regulacji. W najbliższych dniach ma być udostępnione nagranie z przebiegu dzisiejszego spotkania

Tymczasem można odesłać zainteresowanych do oficjalnych materiałów Kancelarii Prezydenta: Prezydent: zła opinia o prawie osłabia zaufanie do państwa.

W czasie dzisiejszej debaty, w której padały m.in. tezy na temat konieczności ograniczenia posłów w realizacji inicjatywy legislacyjnej i zwiększenia kontroli rządu nad losami projektów ustaw proponowanymi przez rząd (w tym m.in. teza o konieczności wprowadzenia instytucji wycofania przez autora projektu ustawy, w której Sejm lub Senat zbyt wiele zmienił), tradycyjnie już zaproponowałem koncepcję elektronicznego popierania obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej (por. Społeczna, elektroniczna partycypacja w Polsce - ucieczka do przodu). Chociaż mogłem oczywiście również przedstawić tezy zebrane wcześniej m.in. w tekście Europejski numer alarmowy 112 Kultury Liberalnej w sprawie kiełbasy prawnej.

Zdjęcie z debaty prezydenckiej na temat Systemu stanowienia prawa. Zdjęcie udostępnione przez Kancelarię Prezydenta RP na licencji GFDL, www.prezydent.pl

Poniżej zaś prezentuję fragmenty przygotowanych na dzisiejsze spotkanie materiałów.

Z wystąpienia pt. Słabości polskiego systemu stanowienia prawa – obraz sytuacji z punktu widzenia organizacji pozarządowej, które zaprezentowała p. Grażyna Kopińska w imieniu Obywatelskiego Forum Legislacji działającego od stycznia 2009 roku przy Programie Przeciw Korupcji Fundacji im. Stefana Batorego:

(...)
Od 2006 roku w Ministerstwie Gospodarki realizowany jest Program Reformy Regulacji. W Programie proces przygotowywania dokumentu zwanego Ocena Skutków Regulacji potraktowano jako jeden z kluczowych elementów naprawy procesu stanowienia prawa. Wiele rozwiązań proponowanych w opracowaniach Programu Reformy Regulacji zbieżnych jest z postulatami organizacji pozarządowych. Z niepokojem zauważamy jednak, że przygotowywana przez resort Gospodarki reforma regulacji opiera się tylko na wytycznych. Do tej pory nie ma żadnego aktu prawnego o randze ustawy, który wprowadzałby jej postanowienia jako obowiązujące administrację i wskazujące sankcje za ich nieprzestrzeganie. Ponadto prace te, jak się wydaje, nie są skoordynowane z działaniami prowadzonymi w KPRM.

Podsumowując, proces stanowienia prawa w odbiorze wielu organizacji pozarządowych w nim uczestniczących lub monitorujących jest mało przejrzysty oraz niesatysfakcjonujący jeśli chodzi o poziom partycypacji obywatelskiej. A przecież władzom powinno zależeć na tym, aby uspołecznić proces stanowienia prawa. Im więcej dyskusji i konsultacji w trakcie tworzenia złożeń do aktów prawnych, tym większa szansa uniknięcia pomyłek oraz szansa na to, że obywatele będą aprobowali istniejący system prawny i przestrzegali prawa. Rządowi powinno zależeć, poza sytuacjami wyjątkowymi, na przeprowadzeniu jak najszerszych konsultacji.
(...)

Z podsumowania wystąpienia "Diagnoza systemu stanowienia prawa w Polsce z punktu widzenia organizacji pracodawców", które przedstawiła mec. Katarzyna Urbańska w imieniu PKPP Lewiatan:

(...)
Konsekwencją wyżej opisanych praktyk różnych podmiotów zaangażowanych w proces stanowienia prawa jest:

1. duża liczba regulacji, wywołująca wśród przedsiębiorstw, szczególnie małych i średnich uczucie zagubienia i niemożności sprostania obowiązkom (tylko przepisy podatkowe obowiązujące MSP pochodzą z ponad 70 różnych aktów prawnych),

2. niska jakość regulacji, o czym świadczy konieczność ciągłych nowelizacji (60% stanowionego w ciągu roku prawa, to nowelizacje),

3. nieprecyzyjność, niejednoznaczność regulacji pozwalająca na dowolność interpretacyjną tak po stronie przedsiębiorstw, jak i po stronie urzędów,

4. widoczne w wielu regulacjach założenie nieuczciwości przedsiębiorców skutkujące „asekuracyjnymi” zapisami pogarszającymi czytelność intencji ustawodawcy (tendencje do przeregulowywania),

5. nierówność traktowania podmiotów gospodarczych (np. pomoc publiczna dla niektórych przedsiębiorstw państwowych),

6. restrykcyjność (wysokie kary za niezgodne z prawem działania nawet wtedy, gdy nieprzestrzeganie prawa wynika np. z problemu w nadążaniu za jego zmianami),

7. wysoki koszt dla przedsiębiorstw, wynikający tak z nadmiernych obciążeń zadaniami administracyjnymi nakładanych na nie w regulacjach, jak i z wysokiego ryzyka regulacyjnego oraz wysoki koszt dla gospodarki, wynikający z potrzeby ciągłej nowelizacji prawa z powodu jego złej jakości i niedostosowania do warunków, które ma regulować,

8. brak stabilności (zmienność i brak przewidywalności) regulacji ograniczający m.in. skłonność przedsiębiorstw do inwestowania,

9. obiektywny brak możliwości dostosowania się do regulacji (prawo jest martwe),

10. niska jakość i nieterminowość implementacji przepisów wspólnotowych, np. tzw. dyrektywa usługowa, dyrektywa w sprawie usług płatniczych /PSD/, czy dyrektywa w sprawie rynków instrumentów finansowych /MIFID/.

Fragment wystąpienia ministra Macieja Berka, prezesa Rządowego Centrum Legislacji, sekretarza Rady Ministrów:

(...)
2. Ustawodawca – stanowiący prawo, czy prawa redaktor?

Rada Ministrów jest głównym inicjatorem parlamentarnych prac ustawodawczych (szczególnie, jeśli odnosić to do liczby projektów ostatecznie uchwalonych) – jest to zjawisko narastające, znajdujące swoje dodatkowe uzasadnienie w roli rządu w zapewnieniu skutecznej implementacji prawu UE. Projekty rządowe przygotowywane są w długiej, skomplikowanej procedurze (co oczywiście nie wyklucza a priori różnych, także krytycznych oceny tego procesu), ale po przekazaniu do Sejmu traktowane są – co do istoty – tak jak każdy inny projekt. Komisje sejmowe dokonują nie tyle analizy istoty projektu, co „rozkładają” projekt na poszczególne jednostki redakcyjne, otwierając i umożliwiając parlamentarzystom udział w ponownym redagowaniu tekstu.

Zjawisko to ocenić trzeba negatywnie w kilku aspektach, z których nie wszystkie mają równie silne znaczenie dla przedmiotu dyskusji. Modyfikowanie projektu rządowego przez parlamentarne zaplecze tego rządu oczywiście generuje pytanie o spójność polityczną podejmowanych działań. Dla naszej dyskusji istotniejsze jest jednak, że w tak ukształtowanym procesie parlamentarnym posłowie stają się „redaktorami” tekstu prawnego, podczas gdy ich ustrojową rolą jest bycie prawodawcą. Prawodawca powinien podejmować decyzję o kierunku rozwiązania prawnego, pozostawiając redakcję tekstu wyspecjalizowanym urzędnikom – legislatorom.
(...)

Wystąpienia oczywiście były dłuższe, a ja jedynie przywołałem fragmenty.

Kancelaria Prezydenta RP przygotowała również propozycje zmian w Konstytucji RP:

1. W art. 118 ust. 3 otrzymuje brzmienie:

„3. Wnioskodawcy, przedkładając Sejmowi projekt ustawy, przedstawiają skutki oraz koszty jej wykonywania, a także wyniki konsultacji społecznych projektu.”

Cel zmiany: 1) uzupełnienie normy konstytucyjnej – obecnie zawężonej do skutków finansowych, w domyśle dla budżetu państwa – o najlepsze praktyki stanowienia prawa, stosowane w państwach członkowskich OECD, UE oraz w samych strukturach UE; 2) poprawa przejrzystości postępowania legislacyjnego.

2. W art. 119 ust. 4 otrzymuje brzmienie:

„4. Wnioskodawca może wycofać projekt ustawy w toku postępowania ustawodawczego w Sejmie do czasu zakończenia trzeciego czytania projektu.”

Cel zmiany: 1) zwiększenie odpowiedzialności wnioskodawcy za projekt ustawy w całym okresie postępowania ustawodawczego w Sejmie (obecnie możliwość wycofania projektu istnieje do zakończenia drugiego czytania); 2) ograniczenie możliwości wprowadzania poprawek, niezgodnych z istotą przedłożonego projektu.

3. W ust. 3 art. 122, zdanie pierwsze otrzymuje brzmienie:

„Przed podpisaniem ustawy Prezydent Rzeczypospolitej może wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie zgodności ustawy z Konstytucją, a także zgodności trybu przygotowania i uchwalenia ustawy z powszechnie obowiązującym prawem.”

Cel zmiany: 1) doprecyzowanie i uzupełnienie unormowania dotyczącego badania konstytucyjności ustawy, powiązane z poprawką dotyczącą ust. 3 w art. 118 Konstytucji, a także korespondujące z ustawowym obowiązkiem badania przez Trybunał Konstytucyjny trybu uchwalenia ustawy, wymaganego przepisami prawa; 2) poszerzenie zakresu oceny uchwalonej ustawy, dokonywanej przez Prezydenta przed jej podpisaniem.

4. W art. 191 ust. 2 otrzymuje brzmienie:

„2. Podmioty, o których mowa w ust. 1 pkt 3-5, mogą wystąpić z takim wnioskiem, jeżeli akt normatywny dotyczy spraw, objętych ustawowym zakresem ich działania.”

Cel zmiany: 1) doprecyzowanie uprawnień jednostek samorządu terytorialnego, związków zawodowych, organizacji pracodawców, organizacji zawodowych oraz kościołów do występowania z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie konstytucyjności przepisu prawa (dopowiedzenie, że chodzi o ustawowy zakres ich działania przezwycięża spory interpretacyjne, wywołane rozstrzygnięciami Trybunału Konstytucyjnego, zawężającymi legitymację procesową ww. podmiotów); 2) odblokowanie prawa do wnioskowania o kontrolę konstytucyjności przepisów, przysługującego podmiotom wymienionym w Konstytucji, w obszarach ich ustawowych obowiązków i uprawnień.

Wierzę, że niebawem zostanie opublikowane nagranie debaty. Zgodnie z deklaracją Kancelarii Prezydenta pliki z nagraniami powinny być udostępnione Fundacji Batorego w dniu jutrzejszym.