Pytać każdy może … (retorycznie)

"Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organ administracyjny, zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, ma prawo odesłać wnioskującego o taką informację do enigmatycznego w tym przypadku pojęcia "Internet". Sąd uznał ponadto, że taki tryb załatwienia sprawy jest udzieleniem informacji publicznej"

Witold Rygiel

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organ administracyjny, zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, ma prawo odesłać wnioskującego o taką informację do enigmatycznego w tym przypadku pojęcia "Internet". Sąd uznał ponadto, że taki tryb załatwienia sprawy jest udzieleniem informacji publicznej.

WSA oddalił skargę pana Piotra Szkudlarka na bezczynność prezesa Rady Ministrów. "Skarżący zwrócił się do premiera o udostępnienie sprawozdania o realizacji w Polsce praw gwarantowanych przez Międzynarodowy Pakt Praw Politycznych i Obywatelskich.
- Dostałem liczące sześć linijek pismo, że takie dane znajdują się w Internecie, ale nawet nie podano adresu, pod jakim ich szukać. Kiedy się odwołałem, odpowiedziano, że informacje można znaleźć na stronach internetowych Ministerstwa Sprawiedliwości albo w Departamencie Współpracy Międzynarodowej MS" (…) A tak naprawdę, to na stronach internetowych Ministerstwa Sprawiedliwości wcale takich danych nie ma. Uznałem więc, że odpowiedzi nie udzielono, i złożyłem skargę na bezczynność prezesa Rady Ministrów do WSA" [1].

Każdemu przysługuje…
Nadzieje i emocje towarzyszące wejściu w życie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej: udip) rychło przygasły, gdy zainteresowani pozyskaniem takiej wiedzy [2] przystąpili po dniu 1 stycznia 2002 roku do egzekwowania dobrodziejstw gwarantowanych im w tej regulacji. Z wielu publikacji prasowych niezbicie wynikało, że urzędnicy albo nie dysponowali wiedzą o przepisach udip, albo używali formalnych wybiegów dla ochrony pozornych sekretów zgromadzonych w niezgłębionych czeluściach administracyjnych zbiorów informacji. Najczęściej stosowanymi szlabanami informacyjnymi były (i są) przepisy o ochronie rozlicznych tajemnic prawnie chronionych, kwestionowanie że żądana wiadomość ma charakter informacji publicznej, wskazywanie zawiłych procedur innego trybu dostępu do poszukiwanych informacji, czy wreszcie niechęć wynikająca z lekceważenia ciekawskich petentów połączona z zakorzenioną w podmiotach tzw. "sfery publicznej" tradycją strachu przed informacyjnymi apetytami wrogich służb specjalnych lub organizacji terrorystycznych.

W początkowym okresie obowiązywania przepisów udip dało się na szczęście zaobserwować pozytywną tendencję w orzecznictwie NSA - sądy w wielu przypadkach przyznawały rację obywatelom skarżącym się na obstrukcyjne działania (lub zaniechania) podmiotów ustawowo zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej [3]. Niemniej tę formę egzekwowania dostępu do informacji publicznej trudno uznać za podstawową i właściwą, skoro ratio legis przepisów udip pojmować należy raczej w kategoriach ułatwienia każdemu drogi do pozyskiwania informacji, bez potrzeby sięgania po odwoławcze środki ekstremalne.

Sytuację uzdrowić miało utworzenie w 2003 roku urzędowego publikatora teleinformatycznego - Biuletynu Informacji Publicznej [4]. To nowoczesne w zamyśle rozwiązanie zakładało, że każdy, kto wpisze do internetowej wyszukiwarki adres www.bip.gov.pl automatycznie uzyska nieograniczony dostęp do serwisów BIP utworzonych przez poszczególne podmioty zobowiązane, co w konsekwencji zadośćuczyni podmiotowemu prawu uzyskiwania informacji publicznej, gwarantowanemu normami art.61 Konstytucji RP, jak i konkretyzującymi powyższe przepisami udip.
Tymczasem efekt wynikający z ustawowo narzuconego obowiązku posiadania przez tzw. "podmioty obowiązane" serwisów BIP traktować można w kategoriach powołania do życia "internetowego potwora 2003 roku"[5].

Imperium kontratakuje
Odnoszę wrażenie, że w tegorocznym orzecznictwie sądów administracyjnych zaznacza się nieśmiała (na razie) tendencja do negowania racji nadmiernie ciekawskich obywateli. Przytoczyć można w tym kontekście orzeczenie NSA oddalające skargę kasacyjną ISOC Polska na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, odrzucającego skargę ISOC na decyzje Prezesa ZUS, odmawiającą udzielenia informacji publicznej dotyczącej KSI Mail z powodu ochrony danych osobowych i ochrony tajemnicy Przedsiębiorcy (tj. Prokomu) [6]. Godny przywołania jest też przypadek Spółki z o.o. B - Tronic, która złożyła skargę na bezczynność marszałka województwa mazowieckiego w sprawie nieudostępnienia żądanej informacji publicznej. Firma ta, prowadząca od dziewięciu lat proces przed Sądem Rejonowym w Warszawie przeciwko Mazowieckiemu Zarządowi Dróg Wojewódzkich, zwróciła się do Urzędu Marszałkowskiego o przekazanie jej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej statutu MZDW, uchwały o jego zmianie oraz tekstu ustawy o drogach publicznych. Wobec nieotrzymania żądanych informacji Spółka złożyła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które wyznaczyło MZDW 30 - dniowy termin na udostępnienie żądanych materiałów. Po przeszło siedmiu miesiącach od złożenia wniosku [7] i po miesiącu od rozstrzygnięcia SKO, Spółka otrzymała zawiadomienie, że wspomniane dokumenty są do odbioru w siedzibie Mazowieckiego Zarządu Dróg Wojewódzkich. Tymczasem, na dwa dni przed otrzymaniem rzeczonego powiadomienia B - Tronic złożyła do WSA skargę na bezczynność marszałka. Podczas rozprawy prezes Spółki dowodziła, że "...Firma tych dokumentów nie ma, ponieważ pismo informujące, że mamy je odebrać przy bramie, uznałam za arogancję. Zażądaliśmy, aby przesłano je korespondencyjnie, ale do dziś nie mamy odpowiedzi ani nie dostaliśmy żądanych materiałów...". Rozpatrujący skargę WSA stwierdził, że na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie można żądać udostępnienia tekstu jakiejś ustawy, gdyż ustawa nie jest informacją publiczną; uznał też że wnioskodawca został zawiadomiony, że statut i uchwała - są przygotowane do odbioru. Jeżeli więc organ umożliwił udostępnienie żądanych dokumentów, nie ma bezczynności, a skarga jest bezprzedmiotowa. Zdaniem WSA "Informacja publiczna może być bowiem przekazywana w różny sposób; ważne jest, ażeby rzeczywiście została udostępniona" [8].

Czyżby zasadne było zatem wnioskowanie, że podmioty, o których mowa w art. 4 udip, uprawnione są do stosowania dowolnych, absurdalnych lub niezgodnych z dobrymi obyczajami form udostępniania informacji - choćby "przy bramie", w toalecie, czy też za pośrednictwem dżentelmenów o wygolonych czaszkach pozbawionych karku łączącego tę część ciała z tułowiem? Zauważyć warto w tym przypadku, że w dogmatycznie formalnym orzeczeniu sądu zabrakło chociażby marginalnego odniesienia się do nieposiadania przez Mazowiecki Zarząd Dróg Wojewódzkich podmiotowej strony BIP, na której poszukiwany przez Spółkę tekst statutu MZDW oraz uchwały o jego zmianie obligatoryjnie zamieszczony winien być od 1 lipca 2003 roku.

Sygnalizowana na wstępie sprawa Piotr Szkudlarek versus prezes Rady Ministrów staje się w tym przypadku klasycznym przykładem fasadowości i pozornej społecznej przydatności przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Każda informacja (...) stanowi informację (...)
Podmioty, które zdecydowały się utworzyć własne serwisy BIP, z reguły zamieściły w nich podstawowe dane o prowadzonej działalności, aby wypełnić minimum ustawowych wymagań wynikających z art. 6 ust. 1 udip i uniknąć posądzeń o nierespektowanie ustawowo narzuconych obowiązków. Stąd w wielu przypadkach poszukujący określonych - a nie rutynowo oczywistych informacji - musi wystąpić do "podmiotu obowiązanego" ze stosownym wnioskiem. W praktyce przepisy udip (poza częściowo adekwatnymi w tej materii art. 6 ust. 4, art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 19) nie odnoszą się do jakości podlegającej udostępnieniu informacji publicznej. W zamian znaleźć można w tej regulacji odniesienia do ustawowo niezdefiniowanych pojęć "informacji przetworzonej", "niezwłoczności uzyskania i udostępnienia informacji", czy też jej "aktualności". Są natomiast liczne "technikalia" dotyczące zasad oznaczania udostępnianej informacji: określenie podmiotu, tożsamości wytwórcy lub osoby odpowiedzialnej, czasu wytworzenia, identyfikacji czasu rzeczywistego [9]. Powyższe powoduje, że prawnie dopuszczalny jest przerost informacyjnej formy nad jej treścią, przez co w konsekwencji trudno zarzucić "podmiotowi obowiązanemu" bezczynność lub kwestionować poznawczą wartość otrzymanej informacji, jeśli zredaguje on ją w poetyce kilkuzdaniowego pustosłowia [10].

Analizując intencje ustawodawcy - w tym elastyczność dyspozycji zawartej w art. 6 udip, określającym zakres informacji podlegających publicznemu udostępnianiu - uprawnione wydaje się wnioskowanie, że BIP odgrywać miał w tym przypadku priorytetową rolę, a formie "wnioskowej" przydzielono status pomocniczy. Obserwowana rzeczywistość odwróciła tę kolejność. Znacząca liczba "podmiotów obowiązanych" nie posiada serwisów BIP, bądź utworzyła je ze znacznym opóźnieniem [11], zaś walory informacyjne funkcjonujących dotąd podmiotowych stron BIP zostały jednoznacznie negatywnie zrecenzowane w mediach, stąd nie ma potrzeby dowodzenia pozornej ich przydatności. Szokować może, akceptowana przez WSA, okoliczność (wynikająca z opisu batalii podjętej przez p. Szkudlarka) kompletnej ignorancji w zakresie znajomości przepisów udip przez specjalistyczne służby prawne prezesa Rady Ministrów. Jakim bowiem epitetem zastępczym określić można odesłanie wnioskodawcy do "Internetu", gdzie wyszukać ma sobie poszukiwane informacje?

Ustawa o dostępie do informacji publicznej i rozporządzenie wykonawcze MSWiA w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej nie posługują się wszak określeniem "Internet", lecz zawężają je do pojęcia "ujednoliconego systemu stron w sieci teleinformatycznej, zwanego Biuletynem Informacji Publicznej". Przywołane akty prawne wskazują - jako mające ułatwić docieranie do informacji - "adresy URL podmiotowych stron Biuletynu", "moduły wyszukujące", czy też "menu podmiotowe z adresami URL lub menu przedmiotowe". I słusznie, bo w teoretycznych założeniach system ten gwarantować miał łatwość poszukiwania żądanych informacji publicznych bez konieczności czasochłonnych i skomplikowanych penetracji zasobów "globalnej pajęczyny". Tymczasem okazuje się, że po kilkunastu miesiącach funkcjonowania Biuletynu i przeznaczeniu na ten cel niemałych środków finansowych świadomość urzędników najwyższej rangi (kancelaria premiera) pozostaje w stanie osobliwej hibernacji.

Czy istnieje zatem możliwość rozwiązania zasygnalizowanych problemów? Owszem, lecz pociąga za sobą wydatki z napiętego (jak zawsze) budżetu. Aktualna i godna pełnej aprobaty pozostaje opinia Teresy Górzyńskiej: "Źle się stało także, że nie powołano fachowej, wyspecjalizowanej instytucji niezależnej, która czuwałaby nad stosowaniem tej ustawy. To ona powinna podejmować decyzje zaskarżane do sądów. W tej chwili, przy obecnym obciążeniu i niesprawności wymiaru sprawiedliwości, przyjęte w ustawie rozwiązania dotyczące zaskarżania odmów udostępniania informacji uznać należy za nieracjonalne" [12].
Wyposażając dodatkowo ową "wyspecjalizowaną instytucję" w kompetencje do rzeczywistego nadzoru nad zabagnioną "problematyką BIP" istniałyby szanse na zapewnienie każdemu faktycznego, a nie pozornego prawa dostępu do informacji publicznej.

Przyjdzie Lepper i wyrówna
Być może w najbliższych miesiącach skończą się batalie o interpretowanie przepisów udip. Z ujawnionego przez "Gazetę Wyborczą" zarysu projektu zmian w Konstytucji RP, które po swoim zwycięstwie wyborczym przeforsować chce "Samoobrona", wynika że zniknie z tekstu ustawy zasadniczej zapis gwarantujący obywatelom prawo dostępu do dokumentów i wstępu na posiedzenia kolegialnych organów wybieranych w powszechnych wyborach [13]. Urzędnicy odetchną, sądy zajmą się poważnymi sprawami, Piotr Szkudlarek zmuszony będzie do zaniechania działań dezorganizujących funkcjonowanie organów publicznych, a Piotr "VaGla" Waglowski zakończy syzyfowe boje o przestrzeganie standardów tworzenia stron internetowych przez organy władzy i administracji. Zaś niżej podpisany odda komputer na złom, bo sprzęt nie będzie mu już przydatny do poszukiwań serwisów BIP interesujących go podmiotów, ani pisywania o problematyce dostępu do informacji publicznej.

Epilog
Po upływie blisko 3 lat od wejścia w życie przepisów udip proroczą okazała się wizja Mariusza Jabłońskiego i Krzysztofa Wygody, autorów najlepszego na naszym gruncie komentarza do ustawy: "Możliwe jest jednak, że dotychczasowa praktyka udostępniania informacji publicznej w żaden sposób nie ulegnie pozytywnym modyfikacjom. Przyczyn takiego stanu rzeczy można upatrywać w niedostatecznym przygotowaniu merytorycznym i technicznym podmiotów potencjalnie zobowiązanych, a przede wszystkim w trudnej do odpowiedniej (z punktu widzenia zainteresowanej osoby żądającej dostępu do informacji publicznej) interpretacji reguł przyjętych w u.d.d.i.p." [14]

-

[1] - Premier nie milczał. Dane mogą być w Internecie, "Rzeczpospolita" z dnia 20 grudnia 2004 r.
[2] - Na podstawie art. 2 ust. 1 udip każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej.
[3] - Zob. dla przykładu: II SA 1956/02, II SA 3604/02, II SA 3572/02, II SAB 91-92/03, II SAB 137-138/03, II SAB 194/03, II SAB 325-326/03, II SAB 364/03.
[4] - Szerzej na ten temat: Piotr Waglowski, Biuletyn Informacji Publicznej, www.vagla.pl.
[5] - A. Gontarz, Strony zamiast informacji, "Computerworld" z 16 marca 2004 r. Witold Rygiel, Pieniądz świętszy od słowa, www.wszystkoobip.pl.
[6] - http://ibiblio.org/ser/SP-versus-RP/zus/
[7] - warto zapoznać się w tym przypadku z art. 13 i 14 udip: sąd nie doczytał?
[8] - sygn. II SAB/Wa 145/04
[9] - Przykładowo art. 8 ust. 6 i art. 12 ust. 1 udip.
[10] - "Z uwagi na udzielenie informacji w formie czynności materialno - technicznej powstaje problem kontroli jej jakości. W dotychczasowych publikacjach zwraca się bowiem uwagę, że nadużycia w tym zakresie mogą prowadzić w konsekwencji do ograniczenia prawa do informacji." - M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 62.
[11] - żenujące są okoliczności wymuszania utworzenia stron BIP np. Prezydenta RP lub organów sądownictwa - zob. D. Frey, Prezydent i sąd mają odpowiedzieć, "Rzeczpospolita" z dnia 12 lutego 2004 r.
[12] - cyt. za Ż. Semprich, Jawność - zasadą, tajność - wyjątkiem, "Rzeczpospolita" z dnia 26 lipca 2001 r.
[13] - D. Uhlig, Polska według Leppera, "Gazeta Wyborcza" z dnia 21 grudnia 2004 r.
[14] - M. Jabłoński, K. Wygoda, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2002, s. 15.

Piotr VaGla Waglowski

VaGla
Piotr VaGla Waglowski - prawnik, publicysta i webmaster, autor serwisu VaGla.pl Prawo i Internet. Członek Rady ds Cyfryzacji przy Ministrze Cyfryzacji, ekspert w Departamencie Oceny Ryzyka Regulacyjnego Ministerstwa Rozwoju, felietonista miesięcznika "IT w Administracji" (wcześniej również felietonista miesięcznika "Gazeta Bankowa" i tygodnika "Wprost"). Uczestniczył w pracach Obywatelskiego Forum Legislacji, działającego przy Fundacji im. Stefana Batorego w ramach programu Odpowiedzialne Państwo. W 1995 założył pierwszą w internecie listę dyskusyjną na temat prawa w języku polskim, Członek Założyciel Internet Society Poland, pełnił funkcję Członka Zarządu ISOC Polska i Członka Rady Polskiej Izby Informatyki i Telekomunikacji. Był również Członkiem Rady Informatyzacji przy MSWiA, członkiem Zespołu ds. otwartych danych i zasobów przy Komitecie Rady Ministrów do spraw Cyfryzacji oraz Doradcą społecznym Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej ds. funkcjonowania rynku mediów w szczególności w zakresie neutralności sieci. W latach 2009-2014 Zastępca Przewodniczącego Rady Fundacji Nowoczesna Polska, w tym czasie był również Członkiem Rady Programowej Fundacji Panoptykon. Więcej >>