Sprzeczności III Rzeczpospolitej

Poniżej prezentuję nadesłany do serwisu artykuł autorstwa Piotra Piętaka, pełniącego do niedawna funkcję koordynatora grupy roboczej Prawa i Sprawiedliwości ds. informatyzacji administracji publicznej i reformy nauczania informatyki, obecnie pełniącego funkcję doradcy Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Oddaję głos autorowi artykułu:

Sprzeczności III Rzeczpospolitej

Moje uwagi pisane są z pozycji kogoś, kto z perspektywy 15 lat spędzonych we Francji próbował zrozumieć fenomen polskiej transformacji gospodarczej i jednoczesny proces informatyzacji administracji publicznej. Często zapominamy, że oba te procesy toczyły się jednocześnie. Nie kryję, że niektóre niepowodzenia procesu informatyzacji i transformacji gospodarczej są – w moim najgłębszym przekonaniu – związane z wyznawanym przez większość elit politycznych i technokratycznych ahistorycznym liberalizmem, który (wzmocniony dodatkowo „technologicznym determinizmem”) uniemożliwił przeprowadzenie reform dostosowujących struktury naszego państwa do procesu globalizacji i zjednoczenia Europy.

Polski projekt liberalny, jak pisze prof. Krasnodębski: „przybierał wręcz kształt nowej „religii politycznej”, w której zasady i decyzje polityczne przemieniały się w bezwzględne nakazy moralne. Dlatego też zasadniczo ograniczał (polski liberalizm – przyp. mój, P.P.) możliwość dyskusji i traktował polemistów jak heretyków”[1]. Na szczęście, na świecie – szczególnie tym wolnym – stanowisko socjaldemokratyczne czy konserwatywne jest traktowane nie jak herezja, tylko jako pogląd równoprawny z doktryną liberalną.

W trwającej od 4 lat dyskusji o współczesnej ekonomii i ładzie międzynarodowym przypomniano, że w warunkach globalizacji i informatyzacji rośnie znaczenie instytucji regulujących i organizujących życie gospodarcze i społeczne (takich jak państwo narodowe czy Unia Europejska), a maleje rola rynku, jako regulatora procesów ekonomicznych. Przypomniano także, że doktryny głoszące: „im mniej państwa, tym lepiej...”, są całkowicie ignorowane w praktyce przez kraje, które wykazują największą efektywność i dynamizm rozwoju. Państwa te traktują ideologię liberalizmu jako narzędzie utrwalenia przewagi technologicznej i ekonomicznej krajów rozwiniętych nad krajami słabszymi. Zwłaszcza krajami, które po rozpadzie systemu komunistycznego zostały włączone do globalnego rynku.

W dyskusji właśnie liberałowie sformułowali tezę, że „niewidzialna ręka globalizacji” zniekształciła w znacznym stopniu działanie „niewidzialnej ręki rynku”, a Milton Friedman stwierdził w wywiadzie opublikowanym trzy lata temu, że na początku transformacji byłych krajów socjalistycznych, odchodzących od etatystycznego modelu gospodarki, doradzałby trzy rzeczy: „prywatyzować, prywatyzować, prywatyzować”. Dzisiaj guru radykalnych zwolenników liberalizmu i wolnego rynku, skonkludował: „Myliłem się jednak. Okazuje się, że rządy prawa są ważniejsze od prywatyzacji”[2].

Kamieniem węgielnym współczesnego liberalizmu nie jest już prywatyzacja, lecz instytucje takie, jak silne i sprawne państwo, które stanowią najważniejszą zmienną w rozwoju gospodarczym. Silne i sprawne państwo jest jednak notorycznie mylone przez naszych domorosłych znawców teorii państwa z centralizmem i etatyzmem. Podstawowym atrybutem etatyzmu nie jest bowiem – jak twierdza liberalni doktrynerzy - sprawne realizowanie przez państwo należnych obywatelom usług społecznych, lecz asymetria praw, obowiązków i odpowiedzialności między państwem i jego aparatem a obywatelem i podmiotami gospodarczymi, w tym także asymetria informacyjna między państwem i obywatelem [3].

Wyliczmy, na czym ta asymetria polega. Przede wszystkim na braku jedności praw i obowiązków między państwem i obywatelem. Po drugie: na nieprecyzyjnym określeniu obowiązków państwa i granic jego kompetencji. Po trzecie: na głębokim interwencjonizmie instytucjonalnym. Regulacje instytucjonalne obejmują wszystko, co da się nimi objąć, informatyzacja sektora publicznego jest w takich warunkach bardzo silnym narzędziem rozszerzenia zakresu interwencjonizmu instytucjonalnego. Wiele instrumentów interwencjonizmu ma postać norm technicznych i sanitarnych, stawek podatkowych, szczególnych warunków prowadzenia działalności gospodarczej i społecznej, korporacjonizmu zawodowego. Po czwarte: to nie parlament i rząd, ale urzędnik jest ostatecznym źródłem prawa. Po piąte: państwo zamiast ustalać i egzekwować ogólne reguły, tworzy je dla konkretnych przypadków. Po szóste: państwo przy pomocy prawa chroni interesy wybranych, wąskich grup kosztem reszty obywateli i przedsiębiorców. Po siódme: często - w warunkach asymetrii praw - to obywatel (lub przedsiębiorstwo) ponoszą odpowiedzialność za błędy popełnione przez urzędy lub urzędników.

Warunkiem koniecznym naprawy państwa i wprowadzeniu liberalizmu opartego na konkurencji i prywatyzacji państwowych przedsiębiorstw jest zniesienie asymetrii praw, obowiązków i odpowiedzialności między państwem i jego aparatem a obywatelem i podmiotami gospodarczymi.

Wraz z naprawą III Rzeczpospolitej i reformą infrastruktury informacyjnej państwa, przyszły rząd będzie próbował także dostosować nasze struktury i procedury administracyjne do całkowicie zinformatyzowanych reguł zarządzania panujących w Unii Europejskiej. Uważam, ze jest to najważniejsze zadanie, przed jakim stoi nasz kraj. Zadanie tym trudniejsze, że fenomen organizacyjno-prawny Unii – jej biurokratyczna „oryginalność” - jest często niezrozumiała przez naszych polityków, a także często urzędników szczebla centralnego i samorządowego. Unia Europejska – proszę wybaczyć banał – nie jest państwem, lecz tworem ustrojowym, który nieustannie się zmienia. Zasada ta jest sprzeczna z samą istota administracji. Jak słusznie pisze S. Kosieliński: „Urzędy nie mogą i nie powinny zmieniać reguł gry. Muszą działać według stałych, jednolitych, niezmiennych zasad. Do czego prowadzą nieustanne zmiany w sposobach funkcjonowania państwa widać najlepiej w Polsce. Utrudniony rozwój firm i przedsiębiorstw w wyniku częstych zmian prawa czy przepisów podatkowych to jedna z najbardziej widocznych konsekwencji braku stabilizacji działania organów państwowych”. Otóż urzędy i procedury administracji publicznej w naszym kraju muszą być zbudowane i muszą funkcjonować w taki sposób, by zmiana reguł zarządzania była naczelną regułą rządzącą państwem. Zmiana procedur administracyjnych jest „regułą reguł” funkcjonowania „państwa sieciowego” w ramach UE.

Nowa zasada, wokół której zorganizowana jest profesjonalna biurokracja w UE, funkcjonuje w dodatku w całkowicie oryginalnym, nieznanym z historii, ustroju politycznym. Unia Europejska nie opiera się bowiem na klasycznym podziale na władzę ustawodawczą wykonawczą i sądowniczą. Podstawa władzy w UE, czyli „wspólnotowy trójkąt instytucjonalny”: Rada, Komisja, Parlament, oparta jest raczej na połączeniu funkcji, niż na podziale władzy. To Komisja Europejska, czyli rząd Unii, a nie Parlament posiada wyłączny monopol na inicjatywę ustawodawczą. Sytuacja ta pociąga za sobą nieistnienie w systemie wspólnotowym jakiegokolwiek rozróżnienia pomiędzy prawem, czyli wyrazem funkcji ustawodawczej, a przepisem, aktem właściwym działalności władzy wykonawczej. Jakie mogą być konsekwencje tego stanu rzeczy dla funkcjonowania III Rzeczpospolitej?

Jeden wniosek, niezbyt przyjemny dla polityków, wydaje się oczywisty: biurokraci nowego typu powinni posiadać prawo inicjatyw legislacyjnych, a także to właśnie oni muszą wyznaczać nowe zadania dla administracji. Tym samym, jak pisze Jadwiga Staniszkis: „w sposób istotny uległby ograniczeniu tradycyjny dyskurs polityczny na rzecz profesjonalnych urzędników”[4]. Wniosek ten jest jeszcze jednym potwierdzeniem ogólniejszego prawa stwierdzającego, że we współczesnych systemach politycznych władza napotyka coraz większe trudności w odpowiednim pobudzaniu i ukierunkowaniu procesów decyzyjnych. Innymi słowy: „suwerenność specjalistów zmierza do zdobycia przewagi nad suwerennością demokratyczną oraz nad suwerennością parlamentarną”[5].

Czy demokracja – z takim trudem wywalczona i tak ceniona przez większość społeczeństwa polskiego – musi być znów ograniczona, tym razem przez specjalistów? Myślę, że tak. Co więcej, myślę, że de facto sytuacja suwerenności ekspertów względem polityków istnieje także w naszym kraju, tylko ukryta przed szerszą opinią publiczną. Jest tajemnica poliszynela, że ustawa o informatyzacji administracji publicznej pisana była wyłącznie przez ekspertów, politycy ją tylko potulnie zaakceptowali i przegłosowali w Sejmie.

Unia Europejska charakteryzuje się także brakiem wyraźnego centrum zarządzania, co upodabnia ją – przynajmniej w pewnym zakresie – do internetu. Mnogość interesów, jakimi nasycone są Rada i Komisja, wskazuje na nieobecność w systemie polityczno-administracyjnym wyraźnej zależności hierarchicznej i dlatego system unijny jest przez wielu specjalistów nazywany systemem „sieciowym”. Te dwie cechy uświadamiają nam jak ogromne znaczenie w zrozumieniu Unii ma wykształcenie informatyczne, znajomość współczesnego „płaskiego” zarządzania, uwarunkowanego przecież głównie przez rozwój teleinformatyki.

Unii towarzyszy stały wysiłek, aby usprawnić swoje wewnętrzne funkcjonowanie w celu podtrzymywania sterowności zróżnicowanej unijnej struktury. Urzędnicy w Brukseli działają wg zasady „zaawansowanego programowania”, która nie prowadzi do prostych, liniowych rozwiązań, lecz jest ukazaniem różnych, alternatywnych możliwości, ukrytych w unijnych instytucjach. „Conditional programming” nie prowadzi już do produkowania jednoznacznych poleceń, które należy wdrożyć w państwach członkowskich, ale do alternatywnych rozwiązań dla różnych grup interesu, państw itd. Konsekwencją nowego systemu (conditional programming, sieć jako zasada ustrojowa UE) jest to, że wymaga on znacznej wiedzy o zasadach jego funkcjonowania, co powoduje, że w unijnych społeczeństwach może pojawić się nowa hierarchia, dzieląca ludzi, ale także państwa, na tych, którzy umieją w imię własnych interesów wykorzystać unijna przestrzeń i na apatyczną, zagubiona resztę. Wiedza informatyczna jest dzisiaj wiedzą polityczną. Informatyka staje się polityką.

Piotr Piętak

--
[1] Zdzisław Krasnodębski „Demokracja Peryferii” Wydawnictwo słowo/obraz terytoria Gdańsk 2003 r. – str. 7,

[2] Francis Fukuyama „Budowanie Państwa” wydawnictwo rebis – Poznań 2005 r str. 34,

[3] Prof. Józef Oleński „Nowoczesna infrastruktura informacyjna podstawa taniego i przyjaznego państwa obywatelskiego” Warszawa sierpień 2005 r. – referat,

[4] Jadwiga Staniszkis „Szanse Polski” wywiad A. Zybały wydawnictwo rectus – Komorów
2005 r. str. 135,

[5] Sandro Gozi „System zarządzania w Unii Europejskiej” Wydawnictwo „m” str. 31.

Opcje przeglądania komentarzy

Wybierz sposób przeglądania komentarzy oraz kliknij "Zachowaj ustawienia", by aktywować zmiany.

ale o co chodzi?

ksiewi's picture

Bardzo brakuje mi w tym artykule wyraźnego postawienia problemu i proponowanych rozwiązań. Jak rozumiem, został on tu opublikowany w celu dyskusji - pozwolę sobie zatem przedstawić w jaki sposób ja zrozumiałem przesłanie autora, do ewentualnego sprostowania, bo bez tego zrozumienia dyskusja jest raczej niemożliwa.

W pierwszej części artykułu autor utożsamia liberalizm nie ze skajnym leseferyzmem, a z silnym i sprawnym państwem, które definiuje negatywnie - przez wyliczenie siedmiu cech, jakich silne i sprawne państwo nie ma. Jak rozumiem, proponowanym rozwiązaniem jest wyeliminowanie tych cech, czyli:

  1. wprowadzenie jedności praw i obowiązków między państwem i obywatelem,
  2. precyzyjne określenie granic i kompetencji państwa,
  3. brak (lub ograniczenie) interwencjonizmu instytucjonalnego,
  4. parlament i rząd (a nie urzędnik) mają być źródłem prawa,
  5. tworzenie ogólnych reguł, a nie reguł dla konkretnych przypadków,
  6. ochrona wszystkich obywateli i przedsiębiorców, a nie wybranych grup,
  7. brak odpowiedzialności obywateli i przedsiębiorców za błędy urzędników.

Czy tak?

W drugiej części artykułu, autor przedstawia sposób działania UE, co uzasadnia koniecznością dostosowania państwa polskiego do jej struktur i procedur. Autor wskazuje następujące cechy UE:

  1. sprzeczność z samą istotą administracji w wyniku ciągłego zmieniania reguł gry,
  2. brak trójpodziału władzy i brak rozróżnienia "prawa" i "przepisów",
  3. brak centralnego zarządzania i wyraźnej hierarchii,
  4. "conditional programming".

Zdaniem autora, dostosowanie państwa polskiego do tak zdefiniowanej UE ma nastąpić poprzez przyznanie prawa inicjatywy legislacyjnej biurokratom ("suwerenność specjalistów"). Z lektury tekstu dowiadujemy się jednak, że taka technokracja już funkcjonuje (przykład eksperckiego projektu ustawy o informatyzacji "potulnie" przyjętego przez Sejm).

Jak rozumiem "suwerenność specjalistów" to odpowiedź na dwie pierwsze cechy UE. Natomiast dwie kolejne - zdaniem autora - uwypuklają znaczenie wykształcenia informatycznego, koniecznego dla zrozumienia i wpływania na struktury oraz procedury UE.

Czy tak?

Nasuwa się pytanie, jaki jest wzajemny związek dwóch części artykułu? Czy suwerenność specjalistów i wykształcenie informatyczne to środki do celu, jakim jest wprowadzenie siedmiu cech silnego i sprawnego państwa liberalnego? W samym artykule odnoszone są one raczej do cech UE, wydają się być środkami do celu, jakim jest dostosowanie państwa polskiego do UE.

Jak się ma 7 cech państwa do 4 cech UE? Jak dokładnie ma wyglądać realizacja silnego i sprawnego państwa oraz dostosowanie do UE? Jaką rolę w tym wszystkim ma pełnić "suwerenność specjalistów" i wiedza informatyczna.

Probuję to jakoś połączyć i pojawiają się kolejne wątpliwości: jak wprowadzić jedność praw i obowiązków państwa i obywatela (cecha 1)? Czy cecha 4 nie stoi w sprzeczności z suwerennością specjalistów? Jak się ma cecha 5 do zrównania "prawa" i "przepisu" w UE?

A może chodzi o coś innego ??

Pomijając wypunktowane cechy obydwu fragmentów artykułu...
Jest jedno znamienne stwierdzenie "programowanie płaskie"... Kryje się w nim taki mały drobiazg...
Jest to inaczej zapisane określenie, że jeśli ktoś nie rozumie procesu decyzyjnego aplikacji komputerowej przetwarzanej liniowo, to nie zrozumie zasad nowego prawa... Zasada ta opiera się bowiem na prostym fakcie zero-jedynkowym matematyki komputerów... Jest, prawda czyli "jeden", albo nie ma, fałsz czyli "zero"... Nie istnieje element pośredni... Inaczej mówiąc, to postać nowego prawa musi być logicznie spójna, dająca jednoznaczną i zawsze tę samą odpowiedź. A to oznacza, że czasy pisania ustaw dających tysiące możliwych wariantów odpowiedzi sprzecznych pomimo identycznych danych wejściowych, ale w innej kolejności wprowadzonych, muszą odejść w niebyt... Nadinterpretując ton artykułu można wysnuć wniosek, że końcowym efektem pracy "specjalistów", będzie wytworzenie eUrzędnika... Czyli tworu informatycznego pozwalającego obywatelowi osiągnąć oczekiwaną informację o tej samej treści i skutkach bez względu na lokalizację terytorialną urzędu czy sprawy...

Ciekawym będzie świat prawa gdy zaczną nim rządzić nie tylko prawa logiki ale także żelazna konsekwencja maszyn cyfrowych stosujących logikę zero-jedynkową do tworzenia odpowiedzi w oparciu o posiadane w bazie danych treści aktów prawnych...

To coś jak ukryta centralizacja decyzyjna. Jeden autor wykładni danego prawa będzie wg maszyny miał zawsze rację, a obywatelowi pozostanie jedynie się z tym pogodzić.
W sumie z punktu widzenia obywatela to dobry kierunek, bo nie będzie tak wszechobecnej dziś samowoli urzędniczej... Tylko co z obecnymi urzędnikami? Bezrobocie? Choć tak po prawdzie, to patrząc na ich często rażącą niekompetencję, to nawet dziś nie powinni pracować... Przynajmniej nie stanowiliby swoją pracą wkładu w generowanie chaosu lub wręcz lekceważenia wykładni obowiązującego prawa...

Pozdrawiam.

A ja cały czas zastanawiam s

LadyA's picture

A ja cały czas zastanawiam się na czym polegać ma zniesienie asymetrii praw między państwem a obywatelem. Czy jak już ta asymetria praw zostanie zniesiona (kiedy nastąpi "jedność praw i obowiązków między państwem i obywatelem"), to czy jako obywatel będę musiała też "stwarzać warunki do upowszechniania i równego dostępu do dóbr kultury, będącej źródłem tożsamości narodu polskiego, jego trwania i rozwoju", albo "udzielać pomocy Polakom zamieszkałym za granicą w zachowaniu ich związków z narodowym dziedzictwem kulturalnym" - jak w art. 6 Konsytucji RP? Czy mam też "specjalną opieką otaczać weteranów walk o niepodległość, zwłaszcza inwalidów wojennych" - tak jak Rzeczpospolita Polska w art. 19 Konstytucji? Czy mam też, podobnie jak "władze publiczne", o których Konstytucja mówi w art. 75, "prowadzić politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałać bezdomności, wspierać rozwój budownictwa socjalnego oraz popierać działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania"? Czy skoro będzie już jedność praw i obowiązków, to czy ja również, skromna dziewczyna, mogę "na podstawie umowy międzynarodowej przekazać organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach"? Zawsze myślałam, że państwo odgrywa swoją rolę, a obywatel swoją, i że pozycja państwa i obywatela jest różna. Chociażby dlatego, że państwo dysponuje przymusem państwowym, którego ja nie mam i mieć chyba nie potrzebuje. Nie mogę być jak Rzeczpospolita Polska, bo nie chciałabym być dobrem wspólnym wszystkich obywateli!

unité

ksiewi's picture

A może chodzi o unité (fr.), które zdaje się oznacza zarówno jedność, jak i zgodność (spójność?). Być może w ten poetycki sposób autor chciał napisać, że asymetria praw i obowiązków to niespójne rozłożenie ich pomiedzy państwo a obywateli?

Proszę autora o wiążącą wykładnię tekstu.

Piotr VaGla Waglowski

VaGla
Piotr VaGla Waglowski - prawnik, publicysta i webmaster, autor serwisu VaGla.pl Prawo i Internet. Członek Rady ds Cyfryzacji przy Ministrze Cyfryzacji, ekspert w Departamencie Oceny Ryzyka Regulacyjnego Ministerstwa Rozwoju, felietonista miesięcznika "IT w Administracji" (wcześniej również felietonista miesięcznika "Gazeta Bankowa" i tygodnika "Wprost"). Uczestniczył w pracach Obywatelskiego Forum Legislacji, działającego przy Fundacji im. Stefana Batorego w ramach programu Odpowiedzialne Państwo. W 1995 założył pierwszą w internecie listę dyskusyjną na temat prawa w języku polskim, Członek Założyciel Internet Society Poland, pełnił funkcję Członka Zarządu ISOC Polska i Członka Rady Polskiej Izby Informatyki i Telekomunikacji. Był również Członkiem Rady Informatyzacji przy MSWiA, członkiem Zespołu ds. otwartych danych i zasobów przy Komitecie Rady Ministrów do spraw Cyfryzacji oraz Doradcą społecznym Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej ds. funkcjonowania rynku mediów w szczególności w zakresie neutralności sieci. W latach 2009-2014 Zastępca Przewodniczącego Rady Fundacji Nowoczesna Polska, w tym czasie był również Członkiem Rady Programowej Fundacji Panoptykon. Więcej >>