Sprzeczności III Rzeczpospolitej

Poniżej prezentuję nadesłany do serwisu artykuł autorstwa Piotra Piętaka, pełniącego do niedawna funkcję koordynatora grupy roboczej Prawa i Sprawiedliwości ds. informatyzacji administracji publicznej i reformy nauczania informatyki, obecnie pełniącego funkcję doradcy Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Oddaję głos autorowi artykułu:

Sprzeczności III Rzeczpospolitej

Moje uwagi pisane są z pozycji kogoś, kto z perspektywy 15 lat spędzonych we Francji próbował zrozumieć fenomen polskiej transformacji gospodarczej i jednoczesny proces informatyzacji administracji publicznej. Często zapominamy, że oba te procesy toczyły się jednocześnie. Nie kryję, że niektóre niepowodzenia procesu informatyzacji i transformacji gospodarczej są – w moim najgłębszym przekonaniu – związane z wyznawanym przez większość elit politycznych i technokratycznych ahistorycznym liberalizmem, który (wzmocniony dodatkowo „technologicznym determinizmem”) uniemożliwił przeprowadzenie reform dostosowujących struktury naszego państwa do procesu globalizacji i zjednoczenia Europy.

Polski projekt liberalny, jak pisze prof. Krasnodębski: „przybierał wręcz kształt nowej „religii politycznej”, w której zasady i decyzje polityczne przemieniały się w bezwzględne nakazy moralne. Dlatego też zasadniczo ograniczał (polski liberalizm – przyp. mój, P.P.) możliwość dyskusji i traktował polemistów jak heretyków”[1]. Na szczęście, na świecie – szczególnie tym wolnym – stanowisko socjaldemokratyczne czy konserwatywne jest traktowane nie jak herezja, tylko jako pogląd równoprawny z doktryną liberalną.

W trwającej od 4 lat dyskusji o współczesnej ekonomii i ładzie międzynarodowym przypomniano, że w warunkach globalizacji i informatyzacji rośnie znaczenie instytucji regulujących i organizujących życie gospodarcze i społeczne (takich jak państwo narodowe czy Unia Europejska), a maleje rola rynku, jako regulatora procesów ekonomicznych. Przypomniano także, że doktryny głoszące: „im mniej państwa, tym lepiej...”, są całkowicie ignorowane w praktyce przez kraje, które wykazują największą efektywność i dynamizm rozwoju. Państwa te traktują ideologię liberalizmu jako narzędzie utrwalenia przewagi technologicznej i ekonomicznej krajów rozwiniętych nad krajami słabszymi. Zwłaszcza krajami, które po rozpadzie systemu komunistycznego zostały włączone do globalnego rynku.

W dyskusji właśnie liberałowie sformułowali tezę, że „niewidzialna ręka globalizacji” zniekształciła w znacznym stopniu działanie „niewidzialnej ręki rynku”, a Milton Friedman stwierdził w wywiadzie opublikowanym trzy lata temu, że na początku transformacji byłych krajów socjalistycznych, odchodzących od etatystycznego modelu gospodarki, doradzałby trzy rzeczy: „prywatyzować, prywatyzować, prywatyzować”. Dzisiaj guru radykalnych zwolenników liberalizmu i wolnego rynku, skonkludował: „Myliłem się jednak. Okazuje się, że rządy prawa są ważniejsze od prywatyzacji”[2].

Kamieniem węgielnym współczesnego liberalizmu nie jest już prywatyzacja, lecz instytucje takie, jak silne i sprawne państwo, które stanowią najważniejszą zmienną w rozwoju gospodarczym. Silne i sprawne państwo jest jednak notorycznie mylone przez naszych domorosłych znawców teorii państwa z centralizmem i etatyzmem. Podstawowym atrybutem etatyzmu nie jest bowiem – jak twierdza liberalni doktrynerzy - sprawne realizowanie przez państwo należnych obywatelom usług społecznych, lecz asymetria praw, obowiązków i odpowiedzialności między państwem i jego aparatem a obywatelem i podmiotami gospodarczymi, w tym także asymetria informacyjna między państwem i obywatelem [3].

Wyliczmy, na czym ta asymetria polega. Przede wszystkim na braku jedności praw i obowiązków między państwem i obywatelem. Po drugie: na nieprecyzyjnym określeniu obowiązków państwa i granic jego kompetencji. Po trzecie: na głębokim interwencjonizmie instytucjonalnym. Regulacje instytucjonalne obejmują wszystko, co da się nimi objąć, informatyzacja sektora publicznego jest w takich warunkach bardzo silnym narzędziem rozszerzenia zakresu interwencjonizmu instytucjonalnego. Wiele instrumentów interwencjonizmu ma postać norm technicznych i sanitarnych, stawek podatkowych, szczególnych warunków prowadzenia działalności gospodarczej i społecznej, korporacjonizmu zawodowego. Po czwarte: to nie parlament i rząd, ale urzędnik jest ostatecznym źródłem prawa. Po piąte: państwo zamiast ustalać i egzekwować ogólne reguły, tworzy je dla konkretnych przypadków. Po szóste: państwo przy pomocy prawa chroni interesy wybranych, wąskich grup kosztem reszty obywateli i przedsiębiorców. Po siódme: często - w warunkach asymetrii praw - to obywatel (lub przedsiębiorstwo) ponoszą odpowiedzialność za błędy popełnione przez urzędy lub urzędników.

Warunkiem koniecznym naprawy państwa i wprowadzeniu liberalizmu opartego na konkurencji i prywatyzacji państwowych przedsiębiorstw jest zniesienie asymetrii praw, obowiązków i odpowiedzialności między państwem i jego aparatem a obywatelem i podmiotami gospodarczymi.

Wraz z naprawą III Rzeczpospolitej i reformą infrastruktury informacyjnej państwa, przyszły rząd będzie próbował także dostosować nasze struktury i procedury administracyjne do całkowicie zinformatyzowanych reguł zarządzania panujących w Unii Europejskiej. Uważam, ze jest to najważniejsze zadanie, przed jakim stoi nasz kraj. Zadanie tym trudniejsze, że fenomen organizacyjno-prawny Unii – jej biurokratyczna „oryginalność” - jest często niezrozumiała przez naszych polityków, a także często urzędników szczebla centralnego i samorządowego. Unia Europejska – proszę wybaczyć banał – nie jest państwem, lecz tworem ustrojowym, który nieustannie się zmienia. Zasada ta jest sprzeczna z samą istota administracji. Jak słusznie pisze S. Kosieliński: „Urzędy nie mogą i nie powinny zmieniać reguł gry. Muszą działać według stałych, jednolitych, niezmiennych zasad. Do czego prowadzą nieustanne zmiany w sposobach funkcjonowania państwa widać najlepiej w Polsce. Utrudniony rozwój firm i przedsiębiorstw w wyniku częstych zmian prawa czy przepisów podatkowych to jedna z najbardziej widocznych konsekwencji braku stabilizacji działania organów państwowych”. Otóż urzędy i procedury administracji publicznej w naszym kraju muszą być zbudowane i muszą funkcjonować w taki sposób, by zmiana reguł zarządzania była naczelną regułą rządzącą państwem. Zmiana procedur administracyjnych jest „regułą reguł” funkcjonowania „państwa sieciowego” w ramach UE.

Nowa zasada, wokół której zorganizowana jest profesjonalna biurokracja w UE, funkcjonuje w dodatku w całkowicie oryginalnym, nieznanym z historii, ustroju politycznym. Unia Europejska nie opiera się bowiem na klasycznym podziale na władzę ustawodawczą wykonawczą i sądowniczą. Podstawa władzy w UE, czyli „wspólnotowy trójkąt instytucjonalny”: Rada, Komisja, Parlament, oparta jest raczej na połączeniu funkcji, niż na podziale władzy. To Komisja Europejska, czyli rząd Unii, a nie Parlament posiada wyłączny monopol na inicjatywę ustawodawczą. Sytuacja ta pociąga za sobą nieistnienie w systemie wspólnotowym jakiegokolwiek rozróżnienia pomiędzy prawem, czyli wyrazem funkcji ustawodawczej, a przepisem, aktem właściwym działalności władzy wykonawczej. Jakie mogą być konsekwencje tego stanu rzeczy dla funkcjonowania III Rzeczpospolitej?

Jeden wniosek, niezbyt przyjemny dla polityków, wydaje się oczywisty: biurokraci nowego typu powinni posiadać prawo inicjatyw legislacyjnych, a także to właśnie oni muszą wyznaczać nowe zadania dla administracji. Tym samym, jak pisze Jadwiga Staniszkis: „w sposób istotny uległby ograniczeniu tradycyjny dyskurs polityczny na rzecz profesjonalnych urzędników”[4]. Wniosek ten jest jeszcze jednym potwierdzeniem ogólniejszego prawa stwierdzającego, że we współczesnych systemach politycznych władza napotyka coraz większe trudności w odpowiednim pobudzaniu i ukierunkowaniu procesów decyzyjnych. Innymi słowy: „suwerenność specjalistów zmierza do zdobycia przewagi nad suwerennością demokratyczną oraz nad suwerennością parlamentarną”[5].

Czy demokracja – z takim trudem wywalczona i tak ceniona przez większość społeczeństwa polskiego – musi być znów ograniczona, tym razem przez specjalistów? Myślę, że tak. Co więcej, myślę, że de facto sytuacja suwerenności ekspertów względem polityków istnieje także w naszym kraju, tylko ukryta przed szerszą opinią publiczną. Jest tajemnica poliszynela, że ustawa o informatyzacji administracji publicznej pisana była wyłącznie przez ekspertów, politycy ją tylko potulnie zaakceptowali i przegłosowali w Sejmie.

Unia Europejska charakteryzuje się także brakiem wyraźnego centrum zarządzania, co upodabnia ją – przynajmniej w pewnym zakresie – do internetu. Mnogość interesów, jakimi nasycone są Rada i Komisja, wskazuje na nieobecność w systemie polityczno-administracyjnym wyraźnej zależności hierarchicznej i dlatego system unijny jest przez wielu specjalistów nazywany systemem „sieciowym”. Te dwie cechy uświadamiają nam jak ogromne znaczenie w zrozumieniu Unii ma wykształcenie informatyczne, znajomość współczesnego „płaskiego” zarządzania, uwarunkowanego przecież głównie przez rozwój teleinformatyki.

Unii towarzyszy stały wysiłek, aby usprawnić swoje wewnętrzne funkcjonowanie w celu podtrzymywania sterowności zróżnicowanej unijnej struktury. Urzędnicy w Brukseli działają wg zasady „zaawansowanego programowania”, która nie prowadzi do prostych, liniowych rozwiązań, lecz jest ukazaniem różnych, alternatywnych możliwości, ukrytych w unijnych instytucjach. „Conditional programming” nie prowadzi już do produkowania jednoznacznych poleceń, które należy wdrożyć w państwach członkowskich, ale do alternatywnych rozwiązań dla różnych grup interesu, państw itd. Konsekwencją nowego systemu (conditional programming, sieć jako zasada ustrojowa UE) jest to, że wymaga on znacznej wiedzy o zasadach jego funkcjonowania, co powoduje, że w unijnych społeczeństwach może pojawić się nowa hierarchia, dzieląca ludzi, ale także państwa, na tych, którzy umieją w imię własnych interesów wykorzystać unijna przestrzeń i na apatyczną, zagubiona resztę. Wiedza informatyczna jest dzisiaj wiedzą polityczną. Informatyka staje się polityką.

Piotr Piętak

--
[1] Zdzisław Krasnodębski „Demokracja Peryferii” Wydawnictwo słowo/obraz terytoria Gdańsk 2003 r. – str. 7,

[2] Francis Fukuyama „Budowanie Państwa” wydawnictwo rebis – Poznań 2005 r str. 34,

[3] Prof. Józef Oleński „Nowoczesna infrastruktura informacyjna podstawa taniego i przyjaznego państwa obywatelskiego” Warszawa sierpień 2005 r. – referat,

[4] Jadwiga Staniszkis „Szanse Polski” wywiad A. Zybały wydawnictwo rectus – Komorów
2005 r. str. 135,

[5] Sandro Gozi „System zarządzania w Unii Europejskiej” Wydawnictwo „m” str. 31.