Inwigilacyjne uprawnienia wywiadu skarbowego

22 września Sejm przyjął ustawę o zmianie ustawy o kontroli skarbowej oraz o zmianie niektórych innych ustaw... Niby nic wielkiego, ale również w takich ustawach znajdują się elementy retencji danych telekomunikacyjnych. Trybunał Konstytucyjny wcześniej badał wzorce konstytucyjne, które należy uwzględniać w sytuacji, w której dokonuje się ustawowej ingerencji w chronione przez ustawę zasadniczą prawa i wolności.

Rządowy projekt ustawy (PDF) miał w założeniu dotyczyć "wprowadzenia przepisu umożliwiającego podatnikom korygowanie deklaracji podatkowych w trakcie kontroli przeprowadzanej przez organy kontroli skarbowej oraz ograniczenia niektórych uprawnień wywiadu skarbowego, a także doprecyzowanie przepisów dotyczących prowadzenia kontroli resortowej". Z uzasadnienia zaś wynika, że Projekt ustawy został opracowany w celu realizacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 czerwca 2005 r. wskazującego konieczne ograniczenia uprawnień wywiadu skarbowego określonych w rozdziale 4 ustawy o kontroli skarbowej. "Projekt wprowadza do tekstu ustawy zmiany, opierając się na wskazaniach Trybunału, a równocześnie koryguje niektóre rozwiązania organizacyjne i doprecyzowuje przepisy regulujące uprawnienia i formy działania kontroli skarbowej, szczególnie w odniesieniu do kontroli resortowej oraz kontroli obrotu towarowego z zagranicą".

Tekst ustawy uchwalonej przez sejm dostępny jest w Sieci. Podobnie jak inne materiały z procesu legislacyjnego. Jest również opinia przygotowana przez Biuro Analiz Sejmowych

Jedna ze zmian w przyjętej ustawie, to modyfikacja brzmienia art. 36b. Nowe brzmienie tego artykułu:

Art. 36b. 1. Dane identyfikujące: abonenta, zakończenia sieci lub urządzenia telekomunikacyjne, między którymi wykonano połączenie, oraz dane dotyczące uzyskania lub próby uzyskania połączenia między określonymi urządzeniami telekomunikacyjnymi lub zakończeniami sieci, a także okoliczności i rodzaj wykonywanego połączenia, w szczególności dane transmisyjne i dane o lokalizacji, posiadane przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych, są przez nich udostępniane wywiadowi skarbowemu oraz przetwarzane przez wywiad skarbowy – wyłącznie w celu ustalenia sprawców oraz uzyskania i utrwalenia dowodów przestępstw skarbowych lub przestępstw, o których mowa w art. 3 pkt 4 i 5.

2. Ujawnienie danych, o których mowa w ust. 1, następuje na pisemny wniosek:

1) Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej;

2) pracownika wywiadu skarbowego posiadającego pisemne upoważnienie Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej do występowania w jego imieniu o ujawnienie danych, o których mowa w ust. 1.

3. Podmiot, o którym mowa w ust. 2, informację o wystąpieniu z wnioskiem przekazuje niezwłocznie ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych. Minister właściwy do spraw finansów publicznych w każdej chwili może zażądać od Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej informacji o przyczynach uzasadniających wystąpienie z wnioskiem, a także o sposobie wykorzystania danych uzyskanych od przedsiębiorcy telekomunikacyjnego.

4. Minister właściwy do spraw finansów publicznych nakazuje niezwłoczne, komisyjne i protokolarne zniszczenie danych uzyskanych od przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, w przypadku gdy uzna wystąpienie z wnioskiem, o którym mowa w ust. 2, za nieuzasadnione.

5. Ujawnienie danych, o których mowa w ust. 1, może nastąpić za pomocą sieci telekomunikacyjnej w sposób zabezpieczający je przed dostępem osób nieuprawnionych.

6. Udostępnianie wywiadowi skarbowemu danych, o których mowa w ust. 1, następuje na koszt przedsiębiorcy telekomunikacyjnego.

O procesie legislacyjnym dotyczącym tej ustawy pisze m.in. Rzeczpospolita: "Obligatoryjne niszczenie informacji uzyskanych od operatorów telekomunikacyjnych to zmiana, jaką do nowelizacji ustawy o kontroli skarbowej wprowadził Senat. W piątek przyjął ją Sejm. Jeszcze istotniejszą, z punktu widzenia interesu podatników, senacką poprawką, która zyskała aprobatę Sejmu, jest wyraźne wskazanie zakresu czynności, jakie może podejmować wywiad skarbowy. Ma to zapewnić prawidłową realizację orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, który zakwestionował zbyt szerokie jego uprawnienia".

Dla poszukujących tego orzeczenia przedstawiam namiary:
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 czerwca 2005 r. Sygn. akt K 4/04 (Sentencja została ogłoszona dnia 8 lipca 2005 r. w Dz. U. Nr 124, poz. 1042).

Z uzasadnienia do tego wyroku:

(...)
Drugi z zakwestionowanych przepisów, tj. art. 8 pkt 27 ustawy o w.k.s., nadaje nowe brzmienie przepisom rozdziału 4 (zatytułowanego „Wywiad skarbowy”) ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 1999 r. Nr 54, poz. 572 ze zm.). Wnioskodawca wskazał na niezgodność nowelizacji, w zakresie dotyczącym art. 36-36e ustawy o kontroli skarbowej , z art. 2, art. 47, art. 49, art. 51 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Przede wszystkim wnioskodawca podnosi, że wynikające z zakwestionowanych przepisów rozszerzenie uprawnień wywiadu skarbowego drastycznie ingeruje w sferę praw i wolności obywateli. Ustawodawca nie powołał przy tym żadnych powodów ani okoliczności, które wymagałyby takiej regulacji. Nie wskazał również wartości konstytucyjnych, które usprawiedliwiałyby taką ingerencję.
Wnioskodawca szczególnie krytycznie ocenia rozszerzenie uprawnień wywiadu skarbowego na skutek przyznania uprawnienia do uzyskiwania, gromadzenia, przetwarzania i wykorzystania informacji o osobach. Czynności te przeprowadzają wyznaczeni pracownicy w formie czynności operacyjno-rozpoznawczych, w tym umożliwiających uzyskiwanie informacji oraz utrwalanie śladów i dowodów w sposób niejawny (art. 36 ustawy o kontroli skarbowej). Ustawodawca nie określił przy tym prawnych środków ochrony osób, wobec których czynności mogą być podjęte, a przede wszystkim nie określił zakresu podmiotowego i przedmiotowego zbierania, w sposób tajny, informacji o osobach i dochodach. Takie stanowienie prawa – w ocenie wnioskodawcy – nie odpowiada wymogom jasności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji).

Odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, wnioskodawca podkreślił, że ograniczenie praw i wolności może nastąpić tylko wtedy, gdy przemawia za tym inna norma, zasada lub wartość konstytucyjna, a stopień tego ograniczenia musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do rangi interesu, któremu ograniczenie ma służyć (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Zdaniem wnioskodawcy – ustawodawca, przyjmując nowe brzmienie art. 36 ustawy o kontroli skarbowej – nie dochował powyższych wymogów i w sposób niezgodny z Konstytucją ograniczył zasadę ochrony prawnej życia prywatnego i rodzinnego (art. 47 Konstytucji) i zasadę autonomii informacyjnej (art. 51 ust. 2 Konstytucji).

Powyższe zarzuty wnioskodawca odnosi w całej rozciągłości do art. 36b ustawy o kontroli skarbowej, rozszerzającego możliwość uzyskiwania danych identyfikacyjnych abonentów sieci telekomunikacyjnych, a także do art. 36a ustawy o kontroli skarbowej, który uprawniając pracowników wywiadu skarbowego do obserwowania i rejestrowania, przy użyciu środków technicznych obrazu zdarzeń i dźwięku towarzyszącego tym zdarzeniom w miejscach publicznych, nie zawiera definicji miejsca publicznego.

Wnioskodawca podniósł, że ustawodawca stworzył sytuację, w której od nieskrępowanego i niekontrolowanego uznania pracownika wywiadu skarbowego zależeć będą: zakres, przesłanki, procedura oraz wykorzystanie zarejestrowanych obrazów i dźwięków. Nie przewidział przy tym żadnych mechanizmów umożliwiających sprawdzenie celowości, słuszności i konieczności podejmowania tego rodzaju działań oraz sposobu dalszego wykorzystania materiałów zdobytych w tym trybie. Powyższy stan prawny, w ocenie wnioskodawcy, nie sprzyja zaufaniu obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa i narusza prawo do ochrony życia prywatnego, wolności komunikowania się i zasadę autonomii informacyjnej (art. 2 oraz art. 47, art. 49 i art. 51 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji).

Równie krytycznie ocenił wnioskodawca art. 36c ustawy o kontroli skarbowej, uprawniający wywiad skarbowy do przeprowadzenia kontroli operacyjnej. W uzasadnieniu wniosku podnieśli, że w obecnym stanie prawnym, uprawnieniem stosowania identycznej kontroli operacyjnej, w takich samych sprawach, dysponuje policja i funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Zatem niezrozumiałe jest działanie ustawodawcy, który zamiast wykorzystywać istniejące instytucje i instrumenty mnoży możliwość drastycznej ingerencji w prywatność, nadając identyczne uprawnienia kolejnym organom, które powinny ze sobą współpracować.

W ocenie wnioskodawcy, niezgodny z art. 47, art. 49, art. 51 i art. 2 Konstytucji jest także art. 36d ust. 4 ustawy o kontroli skarbowej, który zezwala wywiadowi skarbowemu na przechowywanie, bez żadnej kontroli, przez okres 2 miesięcy, materiałów uzyskanych w czasie stosowania kontroli operacyjnej, nieprzydatnych dla celów kontroli.

(...)

Uprawnienia przyznane wywiadowi skarbowemu na podstawie kwestionowanej nowelizacji niewątpliwie głęboko wkraczają w sferę życia prywatnego jednostki. Wnioskodawca wskazuje na naruszenie prawa do prywatności (art. 47 Konstytucji), wolności komunikowania się (art. 49 Konstytucji) oraz naruszenie zasady autonomii informacyjnej (art. 51 ust. 2 Konstytucji).
Doniosłość prawa do prywatności (art. 47 Konstytucji) w systemie konstytucyjnej ochrony praw i wolności uwidacznia m.in. okoliczność, że prawo to jest – zgodnie z art. 233 ust. 1 Konstytucji – nienaruszalne nawet w ustawach ograniczających inne prawa, wydawanych w stanie wojennym i wyjątkowym. Oznacza to, że nawet warunki tak wyjątkowe i ekstremalne nie zezwalają ustawodawcy na złagodzenie przesłanek, przy spełnieniu których można wkroczyć w sferę życia prywatnego nie narażając się na zarzut niekonstytucyjnej arbitralności (por. wyrok TK z 20 listopada 2002 r., sygn. K 41/02, OTK ZU nr 6/A/2002, poz. 83).
Ochrona życia prywatnego, gwarantowana konstytucyjnie co do zasady w art. 47, obejmuje sobą także autonomię informacyjną (art. 51 Konstytucji) oznaczającą prawo do samodzielnego decydowania o ujawnianiu innym informacji dotyczących swojej osoby, a także prawo do sprawowania kontroli nad takimi informacjami, jeśli znajdują się w posiadaniu innych podmiotów (por. np. wyrok z 19 lutego 2002 r., sygn. U 3/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 3). Informacje dotyczące majątku i sfera ekonomiczna jednostki są niewątpliwie objęte prywatnością i autonomią informacyjną, jakkolwiek w tej sferze odnotować można łagodniejsze kryteria jej ograniczania, niż w wypadku sfery czysto osobistej (por. wyroki z: 24 czerwca 1997 r., sygn. K 21/96, OTK ZU nr 2/1997, poz. 23; 11 kwietnia 2000 r., sygn. K. 15/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 86; 20 listopada 2002 r., sygn. K 41/02, OTK ZU nr 6/A/2002, poz. 83).

Zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 Konstytucji, nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby. Przepis ten jest ściśle powiązany z ust. 2, który przewiduje, że władze publiczne mogą pozyskiwać, gromadzić oraz udostępniać wyłącznie takie informacje o obywatelach, które są niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Konstytucja realizuje w ten sposób najbardziej zasadnicze elementy składające się na treść prawa do ochrony życia prywatnego: respekt dla autonomii informacyjnej jednostki, a więc sam obowiązek udostępnienia danych ograniczony do ściśle określonych ustawowo sytuacji; ograniczenie arbitralności ustawodawcy – ustawa nie może zakresu obowiązku kształtować dowolnie (por. wyrok TK z 12 listopada 2002 r., sygn. SK 40/01, OTK ZU nr 6/A/2002, poz. 81).

Jak podniósł Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 listopada 2002 r., istnienie w art. 51 ust. 2 Konstytucji odrębnej regulacji dotyczącej proporcjonalności wkraczania w prywatność jednostki należy tłumaczyć tym, że naruszenia autonomii informacyjnej poprzez żądanie niekoniecznych, lecz wygodnych dla władzy publicznej informacji o jednostce, jest typowym dla czasów współczesnych instrumentem, po który władza publiczna chętnie sięga i dzięki któremu uzyskuje potwierdzenie swej pozycji wobec jednostki. „Normatywne wyodrębnienie, ustanowienie w art. 51 ust. 2 Konstytucji odrębnego zakazu – ułatwia dostrzeżenie takiego wkroczenia i upraszcza przedmiot dowodu, iż takie wkroczenie nastąpiło. Przedmiotem dowodu staje się wtedy bowiem tylko to, czy pozyskiwanie informacji było konieczne, czy tylko «wygodne» lub «użyteczne» dla władzy” (sygn. K 41/02).

Przejawem prawa do prywatności jest również wolność komunikowania się, która obejmuje nie tylko tajemnicę korespondencji, ale i wszelkiego rodzaju kontakty międzyosobowe (art. 49 Konstytucji).

Podobnie jak w przypadku prawa do prywatności oraz prawa do zachowania autonomii informacyjnej, ograniczenie korzystania z wolności komunikowania się podlega rygorom wynikającym z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Żadna ze wskazanych przez wnioskodawcę wartości konstytucyjnych nie jest bowiem prawem absolutnym i może zostać ograniczona dla realizacji innej normy konstytucyjnej, poddającej pod ochronę dobro, które w danym przypadku posiada pierwszeństwo przed prywatnością. Ograniczenia są dopuszczalne, jeżeli umożliwiają ochronę bezpieczeństwa państwa, porządku publicznego, zdrowia, moralności publicznej, środowiska albo wolności lub praw innych osób. Muszą one być zgodne z zasadą proporcjonalności. Ustanowione ograniczenia spełniają ten ostatni wymóg, jeżeli wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (zasada przydatności), regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (zasada konieczności), a ponadto – jej efekty pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (zasada proporcjonalności w ścisłym tego słowa znaczeniu).

Analizując (w sprawie o sygn. K. 19/99) motywy, którymi kierował się ustawodawca uchwalając ustawę o kontroli skarbowej, Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że jedną z ważnych funkcji demokratycznego państwa prawa jest skuteczne zwalczanie tych negatywnych zjawisk, które w skrajnym nasileniu mogą godzić w samo istnienie tego państwa. Dlatego ustawodawca ma nie tylko prawo, ale także obowiązek zwalczania negatywnych zjawisk przez nadawanie takich uprawnień organom kontroli, które to uprawnienia, pozostając w zgodzie z zasadami Konstytucji, będą miały bezpośredni wpływ na zwiększenie sprawności działań kontrolnych, zwłaszcza w zakresie wykrywania i zwalczania tzw. szarej strefy i przestępczości gospodarczej (por. wyrok TK z 13 lutego 2001 r., OTK ZU nr 2/2001, poz. 30).

Trybunał Konstytucyjny dopuszcza więc wyposażenie organów kontroli w specjalne uprawnienia, akcentując jednocześnie konieczność dochowania zgodności takich uregulowań z Konstytucją.

Przede wszystkim, należy stwierdzić, że zakwestionowane we wniosku przepisy nowelizujące, przyznające szczególne uprawnienia wywiadowi skarbowemu, stanowią niewątpliwie istotną ingerencję w sferę życia prywatnego jednostki. Nie oznacza to automatycznie niekonstytucyjności przyjętych rozwiązań. Oceniając dopuszczalność ingerencji, należy rozważyć czy spełnia ona warunki określone w jej art. 31 ust. 3 Konstytucji. Poza tym, ustawodawca – w świetle art. 2 Konstytucji – ma konstytucyjny obowiązek określić przesłanki ingerencji w sferę prywatności w sposób możliwie precyzyjny, tak aby ograniczyć zakres swobody decyzyjnej pozostawionej organom stosującym prawo, a jednocześnie ma on obowiązek stworzyć odpowiednie mechanizmy kontroli nad aktami organów władzy publicznej dotykającymi tej sfery. W sytuacji gdy chodzi o ograniczenie konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, przepisy muszą charakteryzować się należytą precyzją i jasnością. Nakaz ten jest funkcjonalnie związany z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i prawa.

(...)

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca zbyt szeroko zakreślił obszar zainteresowań wywiadu skarbowego w kontekście uprawnienia do uzyskiwania informacji o osobach. Nie zawsze gromadzenie informacji o osobach jest konieczne przy wykonywaniu zadań, o których była wcześniej mowa. Z art. 36 nie wynika, czy informacje o osobach mogą być pozyskiwane tylko w ramach kontroli operacyjnej, a więc za zezwoleniem sądu (art. 36c), czy też w trakcie innych działań operacyjnych, niewymagających przestrzegania specjalnych procedur.

Ustawodawca nie precyzuje jasno zakresu podmiotowego, warunków ani przesłanek, które muszą wystąpić, aby wywiad skarbowy mógł podjąć działania w stosunku do konkretnej osoby w oparciu o art. 36 ust. 2 ustawy. W aktualnym stanie prawnym ocena tych warunków i przesłanek została pozostawiona uznaniu pracowników wywiadu skarbowego. Art. 12 ustawy o kontroli skarbowej, wprowadzający – jako generalną zasadę – planowość kontroli, nie odnosi się do czynności wywiadu skarbowego (art. 12 ust. 3). W istocie czynności te mają prowadzić do zebrania i przetworzenia materiału, który będzie bądź uzupełnieniem materiału dowodowego zebranego w toku postępowania kontrolnego, bądź też będzie prowadził do wszczęcia takiego postępowania (art. 36d ustawy). Niewykluczone więc, że niektóre przepisy rozdziału 4, a w istocie przewidziane w nich czynności zostaną podjęte wyłącznie ze względów prewencji ogólnej.

Podsumowując dotychczasowe ustalenia, Trybunał Konstytucyjny doszedł do przekonania, że uprawnienie do uzyskiwania, gromadzenia, przetwarzania i wykorzystywania informacji o osobach, na podstawie art. 36 ust. 2 ustawy, pozostawia pracownikom wywiadu skarbowego nadmierną swobodę wkraczania w sferę prywatności obywateli. Jak podkreślono wcześniej, przepis powinien zakreślić jednoznacznie ramy takich działań. Już z tych względów należy zgodzić się z zarzutem niedookreśloności przepisu, który tak głęboko ingeruje w sferę prywatności jednostki.

W wyroku z 30 października 2001 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że niejasne i nieprecyzyjne formułowanie przepisu, które powoduje niepewność jego adresatów co do ich praw i obowiązków, oceniać należy jako naruszenie wymagań konstytucyjnych. Powoduje to bowiem stworzenie nazbyt szerokich ram dla organów stosujących ten przepis, które w istocie muszą zastępować prawodawcę w zakresie tych zagadnień, które uregulował on w sposób niejasny i nieprecyzyjny. Ustawodawca nie może przez niejasne formułowanie tekstu przepisów pozostawiać organom mającym je stosować nadmiernej swobody przy ustalaniu w praktyce zakresu podmiotowego i przedmiotowego ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw jednostki. Założenie to można określić ogólnie jako zasadę określoności ustawowej ingerencji w sferę konstytucyjnych wolności i praw jednostki. Kierując się tą zasadą, Trybunał Konstytucyjny reprezentuje stanowisko, iż przekroczenie pewnego poziomu niejasności przepisów prawnych stanowić może samoistną przesłankę stwierdzenia ich niezgodności (sygn. K 33/00, OTK ZU nr 7/2001, poz. 217; por. też wyrok TK z 20 kwietnia 2004 r., sygn. K 45/02, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 30).

Ustawodawca powinien precyzyjnie określić, kiedy dopuszczalne jest uzyskiwanie informacji o osobach i w jakim zakresie. Efektywność kontroli skarbowej w dużym stopniu uzależniona jest od wcześniejszego posiadania niezbędnych informacji. Ich pozyskiwanie, jak dowodzą przedstawione wcześniej przepisy, opiera się na wielu źródłach. Wszystkie te działania wkraczają jednak w konstytucyjnie chronione wolności i prawa jednostki, ich ograniczenie może zatem opierać się jedynie na przejrzystych, dookreślonych uregulowaniach, niepozostawiających pracownikom wywiadu skarbowego możliwości dowolnego i uznaniowego ich stosowania.

Wnioskodawca zwrócił uwagę, że jeszcze przed wejściem w życie zakwestionowanej ustawy, organy kontroli skarbowej i wywiadu skarbowego dysponowały wieloma możliwościami gromadzenia informacji o dochodach obywateli i podmiotów gospodarczych, co przy wykonywaniu określonych zadań powinno być wystarczające. Trudno bowiem znaleźć uzasadnienie dla takich czynności (uzyskiwanie informacji o osobach), gdy nie są one niezbędne dla osiągnięcia celu kontroli skarbowej. Zasadnicze miejsce w kontroli skarbowej zajmuje kontrola prawa podatkowego. Np. kontrola rzetelności deklarowanych podstaw opodatkowania oraz prawidłowości obliczania i wpłacania podatków czy innych należności, a także kontrola nieujawnionych źródeł dochodu (art. 2 ust. 1 pkt 1 i 2) możliwa jest w oparciu o informacje o dochodach, obrotach, rzeczach i prawach majątkowych podmiotów podlegających kontroli skarbowej. Trybunał Konstytucyjny wskazywał na możliwości wykorzystywania w tym zakresie stosownych instrumentów w swoich wyrokach: z 11 kwietnia 2000 r., sygn. K. 15/98 (OTK ZU nr 3/2000, poz. 86) oraz z 20 listopada 2002 r., sygn. K 41/02 (OTK ZU nr 6/A/2002, poz. 83).

(...)

Konstruując przepis, który ingeruje głęboko w sferę prywatności jednostki, ustawodawca musi, jak dowodzi przedstawiona argumentacja, uwzględnić nie tylko zasady przyzwoitej legislacji (w tym zasadę dookreśloności), ale także rozważyć proporcjonalność zastosowanego środka (art. 31 ust. 3 Konstytucji). W przypadku badanej regulacji warunku tego nie dopełniono. Nie wystarczy, aby stosowane środki „sprzyjały tym celom”, aby „ułatwiały ich osiągnięcie” albo „były wygodne” dla władzy, która ma je wykorzystać do osiągnięcia tych celów (zob. wyrok TK z 20 listopada 2002 r., sygn. K 41/02).

(...)

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie stwierdzał, że w treści konstytucyjnej przesłanki konieczności ograniczenia (art. 31 ust. 3 Konstytucji) mieszczą się wymogi niezbędności, przydatności i proporcjonalności sensu stricto. Spełnienie tych wymagań uzależnione jest od faktycznej potrzeby dokonania ingerencji w zakres korzystania z konstytucyjnego prawa lub wolności i od zastosowania przez ustawodawcę środków prawnych rzeczywiście służących realizacji zamierzonych celów. Chodzi ponadto o zastosowanie środków niezbędnych, w tym sensie, że chronić one będą określone wartości w sposób bądź w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków, a jednocześnie winny to być środki jak najmniej uciążliwe dla podmiotów, których prawo bądź wolność ulegają ograniczeniu (zob. wyrok TK z 3 października 2000 r., sygn. K. 33/99, OTK ZU nr 6/2000, poz. 188).

(...)

Uzasadnione wątpliwości z punktu widzenia zasady określoności przepisów wzbudza również nowelizacja art. 36b ustawy o kontroli skarbowej, który uprawnia wywiad skarbowy do uzyskiwania oraz przetwarzania danych identyfikujących abonenta, zakończenia sieci lub urządzenia telekomunikacyjnego, między którymi wykonano połączenie, oraz danych dotyczących uzyskania lub próby uzyskania połączenia między określonymi zakończeniami sieci, a także okoliczności i rodzaju wykonywanego połączenia. Przed nowelizacją przepis (ówczesny art. 36a) przewidywał, że dane identyfikujące abonenta sieci telekomunikacyjnej lub zakończenia sieci mogą być ujawnione kontroli skarbowej oraz przez nią przetwarzane – wyłącznie w celu zapobiegania lub wykrywania przestępstw. Aktualnie obowiązujący w tym zakresie przepis – art. 36b ust. 1 ustawy o kontroli skarbowej – takiego ograniczenia nie przewiduje. Analogiczne uprawnienie, przyznane Policji, łączy się również z zastrzeżeniem, że określone dane mogą być ujawnione Policji oraz przetwarzane przez Policję – wyłącznie w celu zapobiegania lub wykrywania przestępstw (art. 20c ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji).

Na podstawie art. 36b ust. 2 i 3 ustawy o kontroli skarbowej, podmioty wykonujące działalność komunikacyjną są obowiązane udostępnić dane, o których mowa w art. 36b ust. 1, pracownikom wywiadu skarbowego, wskazanym w pisemnym wniosku Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej. Krąg podmiotów, którym uzyskane informacje mogą być przekazywane, określa art. 36e ustawy. Informacje uzyskane w czasie czynności podejmowanych na podstawie art. 36b ust. 1 ustawy mogą być wykorzystywane przez organy i jednostki organizacyjne kontroli skarbowej dla celów postępowania kontrolnego oraz postępowania przygotowawczego tylko w sprawach wymienionych w art. 3 pkt 4 i 5 ustawy (rozpoznawanie, zapobieganie, ujawnianie określonych przestępstw i wykroczeń).

Zgodnie z art. 36d ust. 5 ustawy o kontroli skarbowej, uzyskane na podstawie art. 36b materiały, które nie zawierają informacji mających znaczenie dla postępowania kontrolnego, postępowania w sprawach o przestępstwa i wykroczenia, w tym również skarbowe, podlegają niezwłocznemu, komisyjnemu i protokolarnemu zniszczeniu.

Badając zakwestionowany przepis, należy mieć na względzie motywy uchwalenia ustawy o kontroli skarbowej. Przypominał o nich Trybunał Konstytucyjny w powoływanym już wyroku w sprawie o sygn. K. 19/99. Poprzez działanie ustawy o kontroli skarbowej starano się stworzyć warunki ograniczające w ten sposób niebezpieczną dla państwa prawnego tzw. szarą strefę. Wolny rynek i swoboda prowadzenia działalności gospodarczej przyniosły bowiem także negatywne skutki. Należy do nich zaliczyć przypadki wyłudzania podatków, prowadzenia nieujawnionej działalności gospodarczej, dokonywania nielegalnego obrotu dewizowego, w tym „prania brudnych pieniędzy”, niedozwolonego wykorzystywania powiązań kapitałowych między podmiotami etc. (por. wyrok TK z 13 lutego 2001 r.). Tak zakreślony cel ustawy wymaga niewątpliwie stosowania odpowiednich środków, także takich, które ingerują w sferę prywatności jednostki. Zawsze jednak należy wykazać, że wprowadzone restrykcje są uprawnione.

Z art. 51 ust. 2 Konstytucji wynika, że władze publiczne mogą pozyskiwać, gromadzić oraz udostępniać wyłącznie takie informacje o obywatelach, które są niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Prawo do ochrony danych osobowych stanowi niewątpliwie szczególny instrument ochrony tych interesów podmiotu, które są związane z ochroną życia prywatnego. Prawo to jest więc wyspecjalizowanym środkiem ochrony tych samych wartości, które chronione są za pośrednictwem art. 47 Konstytucji (por. wyrok z 12 listopada 2002 r., sygn. SK 40/01).

W systemie prawa polskiego ochrona danych osobowych znajduje swoje oparcie przede wszystkim w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.), stanowiącej w istocie realizację gwarancji konstytucyjnej zawartej w art. 51 Konstytucji. Jak podkreślił Trybunał w powołanym wyżej wyroku, istota autonomii informacyjnej każdego człowieka sprowadza się do pozostawienia każdej osobie swobody w określeniu sfery dostępności dla innych wiedzy o sobie. Zasadą powszechnie przyjmowaną wedle takiego ujęcia jest ochrona każdej informacji osobowej i przyznanie podstawowego znaczenia przesłance zgody osoby zainteresowanej na udostępnienie informacji.
Takie ujęcie konstytucyjnego prawa do ochrony danych osobowych odpowiada w pełni ukształtowanej w ramach standardów Rady Europy koncepcji prawa do autonomii informacyjnej. Zasadnicze elementy tego prawa znajdują swój wyraz w Konwencji Rady Europy nr 108 o ochronie danych osobowych oraz w licznych rekomendacjach (tzw. zaleceniach sektorowych), a także w dyrektywach wspólnotowych (zob. dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 95/46/WE z dnia 24 października 1995 r. o ochronie osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i swobodnym przepływie takich danych – Dz. Urz. WE L 281, 23.11.1995 r. oraz dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/58/WE z dnia 12 lipca 2002 r. w sprawie przetwarzania danych osobowych oraz ochrony prywatności w sektorze łączności elektronicznej – Dz. Urz. WE L 201, 31.07.2002 r.). Postanowienia dyrektyw nakładają na państwa członkowskie obowiązek zagwarantowania praw i swobód osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych, a w szczególności ich prawa do prywatności, celem zapewnienia swobodnego przepływu danych osobowych we Wspólnocie (zob. W. Gromski, Przetwarzanie danych osobowych i ochrona prywatności w łączności elektronicznej [w:] Europejskie i polskie prawo telekomunikacyjne, Warszawa 2004, s. 163-164).

W świetle art. 159 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), tajemnica komunikowania się w sieciach telekomunikacyjnych obejmuje m.in. dane dotyczące użytkownika i dane o próbach uzyskania połączenia między określonymi zakończeniami sieci.

Europejski Trybunał Praw Człowieka na tle art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie protokołami nr 3,5 i 8 oraz uzupełnionej protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.; dalej: Konwencja) stwierdził, że z samej swej natury billing musi być rozróżniany od podsłuchu, który jest zjawiskiem niepożądanym i bezprawnym w społeczeństwie demokratycznym, chyba że istnieją ku temu uzasadnione powody. Ale użycie danych wynikających z billingu może, w niektórych okolicznościach, stanowić naruszenie art. 8 Konwencji. Dane billingowe zawierają informacje szczególnie o wybieranych numerach, które stanowią integralny składnik komunikacji telefonicznej. W efekcie ujawnienie tej informacji policji, bez zgody abonenta, również stanowi ingerencję w prawa zagwarantowane w art. 8 (por. wyrok ETPC z dnia 2 sierpnia 1984 r. w sprawie Malone przeciwko Wielkiej Brytanii, skarga nr 8691/79). Tymczasem w ustawach regulujących uprawnienia Policji, ABW i AW czy Straży Granicznej ustawodawca przewidział znacznie niższy standard ochrony w przypadku pozyskiwania danych billingowych w trakcie prowadzenia czynności operacyjno-rozpoznawczych niż dla zastosowania podsłuchu (zob. Społeczeństwo inwigilowane w państwie prawa…, s. 167-170).

Generalnie w orzeczeniach Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, podkreśla się konieczność zbadania, czy w konkretnym przypadku ingerencji w sferę prywatności, istniały podstawy uprawniające działania państwa. Działania można uznać za usprawiedliwione, gdy służą celom wymienionym w klauzulach ograniczających (art. 8 ust. 2 Konwencji). Ingerencja musi być przewidziana przez prawo, co oznacza, że stosowane środki mają mieć podstawę w prawie krajowym, przy czym prawo to ma być dostępne osobom zainteresowanym oraz przewidywalne co do swoich skutków. „Prawo musi być dostatecznie jasne w swych sformułowaniach, by dać obywatelom odpowiednie wskazówki odnośnie do okoliczności i warunków, w jakich władze publiczne są uprawnione do działania w tajemnicy i do potencjalnie niebezpiecznej ingerencji w prawo do życia prywatnego i tajemnicy korespondencji” (wyrok ETPC, Malone przeciwko Wielkiej Brytanii, skarga nr 8691/79).

Treść art. 36b ustawy o kontroli skarbowej uprawnia do wniosku, że swoboda uznania wywiadu skarbowego, co do podjęcia czynności na podstawie tego przepisu, jest w istocie nieograniczona. W zasadzie każdy podatnik może spodziewać się podjęcia wobec niego czynności, o których mowa w kwestionowanym przepisie. Zabrakło tu nawet odwołania do art. 36 ust. 2 ustawy, jak to uczynił ustawodawca w treści art. 36a ustawy. W ocenie Trybunału tak sformułowany przepis nie jest wystarczająco precyzyjny i jasny i nie zapewnia dostatecznej ochrony przed arbitralną ingerencją wywiadu skarbowego.

Ograniczony w pewnym stopniu zakres wykorzystywania tych danych (zob. art. 36e w zw. z art. 3 pkt 3 i 5 ustawy o kontroli skarbowej) nie może usprawiedliwiać dowolności samej decyzji o podjęciu określonych czynności. W istocie art. 36b nie określa odpowiednio procedur postępowania. Udostępnianie danych następuje „na pisemny wniosek Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej”. Trudno stwierdzić, czy taki wniosek powinien być uzasadniony. Przepis nie przewiduje więc żadnych gwarancji uniemożliwiających nadużycie uprawnień. W wyroku z 30 lipca 1998 r. Europejski Trybunał Praw Człowieka stwierdził, że kontrola linii telefonicznej jest ingerencją władz publicznych w korzystanie z prawa do poszanowania życia prywatnego i korespondencji. Nie ma znaczenia, że używano jedynie systemu, polegającego na rejestrowaniu połączeń z określonego telefonu. Dlatego w takim przypadku, podobnie jak w przypadku podsłuchu, przepisy powinny zawierać gwarancje, które pozwolą uniknąć nadużyć władzy (por. Valenzuela Contreras przeciwko Hiszpanii, skarga nr 27671/95, omówienie w „Rzeczpospolitej” z 21 września 1998 r.). Wskazane przez Trybunał gwarancje minimalne odpowiadają w zasadzie tym wymogom, jakie sformułowano w ustawie o kontroli skarbowej w przypadku kontroli operacyjnej (art. 36c). Warunków tych w żadnej mierze nie spełnia regulacja przewidziana w art. 36b ustawy. Nie spełnia nawet wymogów, jakie przewidziano w przypadku analogicznego uprawnienia, w ustawie o Policji.

Z powyższych powodów Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 8 pkt 27 ustawy o w.k.s. w zakresie, w jakim nadaje nowe brzmienie art. 36b ustawy o kontroli skarbowej, nie spełnia wymogu dostatecznej określoności, a tym samym narusza zasadę przyzwoitej legislacji, wynikającej z art. 2 Konstytucji.

Opierając się na kryteriach sformułowanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, należy ponadto rozważyć, czy ograniczenie – w wyniku podjęcia czynności na podstawie art. 36b ustawy o kontroli skarbowej – sfery prywatności jednostki, spełnia kryterium konieczności.

Wkroczenie w sferę prywatności obywateli, na podstawie art. 36b ustawy o kontroli skarbowej, ustawodawca wiąże z koniecznością ochrony interesów i praw majątkowych Skarbu Państwa oraz zapewnienia skuteczności wykonywania zobowiązań podatkowych i innych należności stanowiących dochód budżetu państwa lub państwowych funduszy celowych. Jak wcześniej uznał Trybunał Konstytucyjny, działania wywiadu skarbowego uzasadnia potrzeba utrzymania porządku publicznego. Jednakże nie ma podstaw do stwierdzenia, że działanie przewidziane w art. 36b ustawy o kontroli skarbowej jest działaniem koniecznym w demokratycznym państwie prawnym dla osiągnięcia wspomnianych wyżej celów.

Jak wykazano wcześniej, cele te można realizować za pomocą wielu innych instrumentów, bez potrzeby sięgania do tak poważnej ingerencji w prywatność podmiotów. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 listopada 2002 r.: „Ani (…) względy celowości, ani wygody władzy nie uzasadniają naruszenia autonomii informacyjnej. Jej naruszenie może nastąpić, jeżeli jest to «konieczne w demokratycznym państwie prawnym»” (sygn. K 41/02).

W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka podkreślano, że pojęcie konieczności, o której mowa w art. 8 ust. 2 Konwencji, zakłada, że „ingerencja jest związana z pilną potrzebą społeczną oraz, w szczególności, że jest proporcjonalna do zamierzonego słusznego celu (…), lecz także od szczególnego charakteru przedmiotowej ingerencji” (wyrok ETPC z 26 marca 1987 r., Leander przeciwko Szwecji, skarga nr 9248/81). Interes państwa, wyrażający się w ochronie porządku publicznego, musi być zatem zrównoważony ze stopniem ingerencji w prawo jednostki. W przypadku badanego przepisu, ingerencja ta jest nadmierna, zwłaszcza, że art. 36b ustawy o kontroli skarbowej nie przewiduje odpowiednich i efektywnych gwarancji przeciwko nadużyciom w podejmowaniu działań na tej podstawie.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 8 pkt 27 ustawy o w.k.s. w zakresie, w jakim nadaje nowe brzmienie art. 36b ustawy o kontroli skarbowej jest także niezgodny z art. 47, art. 49 i art. 51 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
(...)

Piotr VaGla Waglowski

VaGla
Piotr VaGla Waglowski - prawnik, publicysta i webmaster, autor serwisu VaGla.pl Prawo i Internet. Członek Rady ds Cyfryzacji przy Ministrze Cyfryzacji, ekspert w Departamencie Oceny Ryzyka Regulacyjnego Ministerstwa Rozwoju, felietonista miesięcznika "IT w Administracji" (wcześniej również felietonista miesięcznika "Gazeta Bankowa" i tygodnika "Wprost"). Uczestniczył w pracach Obywatelskiego Forum Legislacji, działającego przy Fundacji im. Stefana Batorego w ramach programu Odpowiedzialne Państwo. W 1995 założył pierwszą w internecie listę dyskusyjną na temat prawa w języku polskim, Członek Założyciel Internet Society Poland, pełnił funkcję Członka Zarządu ISOC Polska i Członka Rady Polskiej Izby Informatyki i Telekomunikacji. Był również Członkiem Rady Informatyzacji przy MSWiA, członkiem Zespołu ds. otwartych danych i zasobów przy Komitecie Rady Ministrów do spraw Cyfryzacji oraz Doradcą społecznym Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej ds. funkcjonowania rynku mediów w szczególności w zakresie neutralności sieci. W latach 2009-2014 Zastępca Przewodniczącego Rady Fundacji Nowoczesna Polska, w tym czasie był również Członkiem Rady Programowej Fundacji Panoptykon. Więcej >>