Opublikowano wyrok TK w sprawie dostępu do akt IPN

Na stronach Trybunału Konstytucyjnego opublikowano dzis Wyrok z dnia 2005-10-26, sygn. K 31/04 "Ograniczenie dostępu do dokumentów IPN" (Z.U. 2005 / 9A / 103, Dz.U. 2005.222.1914 z dnia 2005-11-04). Wyrok związany jest z relacją pomiędzy państwem i obywatelem w zakresie dostępu obywatela do przechowywanych przez państwo informacji o nim.

Przypomnijmy: Trybunał Konstytucyjny, po rozpoznaniu, z udziałem wnioskodawcy i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu 26 października 2005 r., wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności:

1) art. 30 ust. 1, art. 31 ust. 1 i 2, art. 33 ust. 1 oraz art. 35 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 2 i 3 oraz art. 36 i art. 43 zdanie pierwsze ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. Nr 155, poz. 1016 ze zm.) oraz w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w zakresie, w jakim przepisy te uniemożliwiają komukolwiek, a zwłaszcza zainteresowanym w uzyskaniu statusu pokrzywdzonego lub statusu pokrzywdzonego dla zmarłej osoby najbliższej, dostępu do dotyczących go, zgromadzonych w zasobie archiwalnym IPN urzędowych dokumentów i zbiorów danych, w celu sprostowania czy też usunięcia informacji nieprawdziwych, niepełnych lub zebranych w sposób sprzeczny z ustawą oraz uniemożliwiają właściwą ochronę sądową, z art. 30, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 45 ust. 1, art. 47 i art. 51 ust. 3 i 4 Konstytucji,

2) art. 43 zdanie drugie w związku z art. 39 ustawy z 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji,

3) art. 39 ust. 2 i 4 ustawy z 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z art. 31 ust. 3 i art. 51 ust. 3 i 4 Konstytucji,

orzekł:

1. Art. 30 ust. 1 oraz art. 31 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. Nr 155, poz. 1016, z 1999 r. Nr 38, poz. 360, z 2000 r. Nr 48, poz. 553, z 2002 r. Nr 74, poz. 676 i Nr 153, poz. 1271, z 2003 r. Nr 139, poz. 1326 oraz z 2005 r. Nr 64, poz. 567) w związku z art. 6 ust. 2 i 3 tej ustawy oraz w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z 2004 r. Nr 162, poz. 1692 oraz z 2005 r. Nr 94, poz. 788) w zakresie, w jakim pozbawiają osoby zainteresowane – inne niż pokrzywdzony – prawa do uzyskania informacji o posiadanych i dostępnych, dotyczących ich dokumentach, a także o sposobie uzyskania w nie wglądu, są niezgodne z art. 47 oraz art. 51 ust. 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

2. Art. 33 ust. 1 ustawy z 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w związku z art. 6 ust. 2 i 3 oraz z art. 36 i art. 43 zdanie pierwsze tej ustawy oraz w związku z art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie, w jakim pozbawia osoby zainteresowane – inne niż pokrzywdzony – prawa załączenia do zbioru dotyczących ich dokumentów własnych uzupełnień, sprostowań, uaktualnień, wyjaśnień oraz dokumentów lub ich kopii, jest niezgodny z art. 47 oraz art. 51 ust. 3 i 4 Konstytucji.

3. Art. 35 ust. 2 ustawy z 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu jest niezgodny z art. 47 oraz art. 51 ust. 3 i 4 Konstytucji.

4. Art. 36 i art. 43 zdanie pierwsze ustawy z 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w związku z art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są zgodne z art. 30, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 45 ust. 1, art. 47 oraz art. 51 ust. 3 i 4 Konstytucji.

5. Art. 39 ust. 2 i 4 ustawy z 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu jest zgodny z art. 51 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz z art. 51 ust. 4 Konstytucji.

6. Art. 43 zdanie drugie ustawy z 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w związku z art. 39 tej ustawy jest zgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji.

Z uzasadnienia:

"...Ustawodawca zdecydował się na odrębne określenie i uregulowanie zasad tworzenia zbioru podlegającego Instytutowi Pamięci, wskazując w preambule ustawy cele, mające na względzie:
„– zachowanie pamięci o ogromie ofiar, strat i szkód poniesionych przez Naród Polski w latach II wojny światowej i po jej zakończeniu,
– patriotyczne tradycje zmagań Narodu Polskiego z okupantami, nazizmem i komunizmem,
– czyny obywateli dokonywane na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego i w obronie wolności oraz godności ludzkiej,
– obowiązek ścigania zbrodni przeciwko pokojowi, ludzkości i zbrodni wojennych,
– a także powinność zadośćuczynienia przez nasze państwo wszystkim pokrzywdzonym przez państwo łamiące prawa człowieka, jako wyraz (…) przekonania, że żadne bezprawne działania państwa przeciwko obywatelom nie mogą być chronione tajemnicą ani nie mogą ulec zapomnieniu (…)”.

Jest oczywiste, że realizacja wskazanych wyżej celów powinna się odbywać z poszanowaniem praw podmiotowych i gwarancji konstytucyjnych. Innymi słowy, ustawa o IPN, która pozytywnie reguluje, na określonych w niej zasadach, dostęp do objętych nią zbiorów wskazanych uprawnionych, nie może naruszać praw innych zainteresowanych, jakie wynikają w szczególności z art. 47 i art. 51 ust. 3 i 4 Konstytucji, które stanowią podstawowe, w myśl uzasadnienia wniosku, wzorce kontroli.

Konieczne jest także zbadanie czy wszyscy uprawnieni z mocy Konstytucji do korzystania z tych praw są chronieni na równych zasadach (art. 32 Konstytucji). W szczególności dotyczy to osób, które ubiegają się o status osoby pokrzywdzonej, w sytuacji kiedy możliwa jest, poza tą podstawową kategorią, identyfikacja kilku grup osób zainteresowanych dostępem do zbiorów IPN.

Ustawa o IPN operuje takimi pojęciami jak: dokumenty, zbiory danych, rejestry i kartoteki wytworzone i zgromadzone przez organy bezpieczeństwa państwa (art. 25 ust. 1). Art. 51 ust. 3 Konstytucji posługuje się natomiast kategorią „urzędowe dokumenty i zbiory danych”. Nie wszystkie dokumenty wytworzone i zgromadzone przez organy bezpieczeństwa są zarazem dokumentami urzędowymi, czyli dokumentami wytworzonymi w ramach statutowej i legalnej działalności danego organu. Trudno też uznać by było za dokument urzędowy np. raport spisany przez funkcjonariusza na podstawie relacji tajnego współpracownika, uzyskanej w drodze szantażu czy przekupstwa lub też zwykły donos przesłany przed laty anonimowo i przechowywanym nadal w archiwach IPN. Nie oznacza to jednak, że konstytucyjne prawo z art. 51 ust. 3 nie obejmuje swoim przedmiotowym zakresem także tego rodzaju materiałów archiwalnych. Cytowany przepis posługuje się tu bowiem obok pojęcia „dokument urzędowy” dodatkowo określeniem „zbiór danych”. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, ta ostatnia kategoria powinna być rozumiana szeroko, w znaczeniu nadanym mu samą Konstytucją, bez odwoływania się do podobnych pojęć używanych na poziomie ustawowym.

Pojęcia „zbiór danych” oraz „dane osobowe”, do jakich odnosi się ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.) – nie są tożsame. Kwestia relacji treściowej tych określeń nie była przedmiotem szczegółowej analizy i rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego w niniejszej sprawie, ponieważ dotyczy wzajemnego stosunku dwóch ustaw, a kognicja Trybunału obejmuje badanie aktów normatywnych w ich układzie hierarchicznym. Niezależnie od tego trzeba zauważyć, że status prawny każdego zbioru może być definiowany jedynie w odniesieniu do konkretnego, wskazanego jego elementu. Nie ulega natomiast wątpliwości, że sama ustawa o IPN, wskazując w art. 1 pkt 3 na konieczność „ochrony danych osobowych osób pokrzywdzonych”, jako na jeden z celów tej ustawy, wyraźnie nakazuje identyfikować w tym zbiorze takie dokumenty, które są nośnikami danych osobowych.

Szerokie rozumienie pojęcia „zbiór danych” determinowane być powinno także istotą prawa określonego w art. 51 ust. 3 Konstytucji, zakorzenionego w konstytucyjnym prawie do prywatności (art. 47).

(...)

6. Prawo dostępu do urzędowych dokumentów i zbiorów danych (art. 51 ust. 3 Konstytucji) a prawo do sprostowania informacji (art. 51 ust. 4 Konstytucji).

Na wstępie tej części rozważań należy zauważyć, że Konstytucja nie zna prawa „dostępu do informacji”. Znane są jej natomiast: konstytucyjne prawo dostępu każdego do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych (art. 51 ust. 3) oraz prawo żądania sprostowania oraz usunięcia informacji nieprawdziwych, niepełnych lub zebranych w sposób sprzeczny z ustawą (art. 51 ust. 4). Już z zestawienia użytych w cytowanych przepisach pojęć wynika jednoznacznie, że takie pojęcia jak: „dokumenty i zbiory danych” oraz „informacje” nie są pojęciami tożsamymi. A wręcz niedopuszczalne jest traktowanie ich niejako zamiennie, tak jak to uczyniono w punkcie 1 petitum wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, posługując się na przykład zwrotem: „(…) w zakresie, w jakim uniemożliwiają komukolwiek, a zwłaszcza zainteresowanym w uzyskaniu statusu pokrzywdzonego (…), dostępu do dotyczących go, zgromadzonych w zasobie archiwalnym IPN informacji, w celu sprostowania czy też usunięcia informacji nieprawdziwych (…)”.

Także ustawa o IPN wyraźnie rozróżnia w art. 44 pojęcia „informacji” oraz „dokumentów, które są ich podstawą”.

Podkreślić trzeba także, że przekazanie Instytutowi Pamięci Narodowej dokumentów wymienionych w art. 1 pkt 1 ustawy jest utworzeniem zbioru danych o szczególnym znaczeniu, dla zrealizowania celów wymienionych w preambule do ustawy o IPN, a także dla wypełnienia zobowiązania przyjętego w preambule do Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. „pomni gorzkich doświadczeń z czasów, gdy podstawowe wolności i prawa człowieka były w naszej Ojczyźnie łamane”.

Konstytucyjne prawo do żądania sprostowania oraz usunięcia informacji nieprawdziwych, niepełnych lub zebranych w sposób sprzeczny z ustawą (art. 51 ust. 4 Konstytucji), będące nawiązaniem i rozwinięciem prawa do prywatności z art. 47 Konstytucji, co wyżej już podkreślono, nie może być w tym wypadku skutecznie ograniczone ustawowo jedynie do kategorii osób pokrzywdzonych w rozumieniu ustawy o IPN. Norma konstytucyjna ma, ze względu na swój gwarancyjny charakter prawa do ochrony prawnej czci i dobrego imienia, bezwzględny zakres stosowania. Może podlegać ograniczeniom wyłącznie ze względów wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, które – jak wykazano wyżej – nie usprawiedliwiają tych restrykcji wobec osób innych niż pokrzywdzone.

Z drugiej strony patrząc, należy stanąć na stanowisku, że żaden interes państwa nie może sankcjonować i usprawiedliwiać zachowywania w urzędowych dokumentach i zbiorach danych informacji nieprawdziwych, niepełnych, czy zebranych w sposób sprzeczny z ustawą. Konieczne jest przy tym podkreślenie, że przepis art. 51 ust. 4 Konstytucji, nie zawiera, jak w przypadku art. 51 ust. 3, upoważnienia do ustawowego ograniczenia wskazanego w nim prawa. Nie oznacza to jednak, że art. 31 ust. 3 Konstytucji nie ma tu zastosowania. Ze względu na podwójny charakter gromadzonych dokumentów i danych, będących nie tylko informacjami o osobie, lecz także dokumentami o charakterze historycznym, zawierającym wiedzę o rodzajach i metodach działania organów bezpieczeństwa totalitarnego państwa, nie może wchodzić w grę ich usunięcie i takie stanowisko znajduje uzasadnienie w art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, ustawa o IPN harmonijnie łączy w art. 33 ust. 1, 2 i 3, odnoszącym się do statusu pokrzywdzonego, jak i do dwóch pierwszych kategorii osób wymienionych w art. 35 ust. 2, zarówno cele ustawy wynikające z jej preambuły, jak i usprawiedliwiony interes osób, których dotyczą zbiory dokumentów znajdujące się w gestii IPN. Cele te są bowiem w pełni spełnione poprzez stworzenie możliwości załączenia przez osoby zainteresowane, do dotyczących ich dokumentów, własnych uzupełnień, sprostowań, uaktualnień, wyjaśnień oraz dokumentów lub ich kopii. Prawo z art. 33 ustawy o IPN rodzi po stronie IPN obowiązek przyjęcia takiej informacji i włączenia jej do zbioru (por. Konstytucja …, op. cit., s. 2), tak aby informacje tworzone na podstawie zgromadzonych dokumentów miały walor prawdziwości i pełności oraz charakteryzowały się pełnym obiektywizmem..."

Uzasdnienie na stronach Trybunału Konstytucyjnego (format DOC)

Piotr VaGla Waglowski

VaGla
Piotr VaGla Waglowski - prawnik, publicysta i webmaster, autor serwisu VaGla.pl Prawo i Internet. Członek Rady ds Cyfryzacji przy Ministrze Cyfryzacji, ekspert w Departamencie Oceny Ryzyka Regulacyjnego Ministerstwa Rozwoju, felietonista miesięcznika "IT w Administracji" (wcześniej również felietonista miesięcznika "Gazeta Bankowa" i tygodnika "Wprost"). Uczestniczył w pracach Obywatelskiego Forum Legislacji, działającego przy Fundacji im. Stefana Batorego w ramach programu Odpowiedzialne Państwo. W 1995 założył pierwszą w internecie listę dyskusyjną na temat prawa w języku polskim, Członek Założyciel Internet Society Poland, pełnił funkcję Członka Zarządu ISOC Polska i Członka Rady Polskiej Izby Informatyki i Telekomunikacji. Był również Członkiem Rady Informatyzacji przy MSWiA, członkiem Zespołu ds. otwartych danych i zasobów przy Komitecie Rady Ministrów do spraw Cyfryzacji oraz Doradcą społecznym Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej ds. funkcjonowania rynku mediów w szczególności w zakresie neutralności sieci. W latach 2009-2014 Zastępca Przewodniczącego Rady Fundacji Nowoczesna Polska, w tym czasie był również Członkiem Rady Programowej Fundacji Panoptykon. Więcej >>