Przejmujemy państwo: skąd wziąć statystyki oglądalności poszczególnych serwisów administracji publicznej?

Przy okazji przyglądania się temu, co wiadomo o stronach rządowych (a to w ramach społecznej inwentaryzacji serwisów, by można było części z nich się pozbyć w celu racjonalizacji wydatków publicznych i narzucenia jakichś warunków ewaluacyjnych; por. Przejmujemy państwo: początek społecznej inwentaryzacji), okazuje się, że i tu wychodzi ACTA na wykresach. Same wykresy nie są doskonałe, bo nie mając dostępu do "twardych danych" postanowiłem sięgnąć do serwisu Alexa.com, aby dowiedzieć, się, co tam wiedzą o polskiej administracji publicznej. Publicznie dostępne raporty Alexa.com nie są doskonałe. Dane opierają się na szacunkach, spekulacjach. No, ale byłem ciekawy.

W kontekście art. 7 Konstytucji RP (zasada legalizmu) warto przypomnieć, że Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 2002 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej przewidywało, w § 13 ust. 1. tego rozporządzenia, że "podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy, przekazują ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej informacje o adresie URL utworzonej przez siebie podmiotowej strony Biuletynu, o nazwie podmiotu oraz o liczbie odwiedzin podmiotowej strony Biuletynu". Rozporządzenie to komentowałem m.in. w tekście Biuletyn Informacji Publicznej. Wymagania w stosunku do instytucji korzystających ze środków publicznych z 2003 roku.

W tym czasie rozpoczął się polski grzech pierworodny administracji publicznej, kiedy to pojawił się dualizm Biuletynów Informacji Publicznej oraz "własnych internetowych serwisów informacyjnych" (o których m.in. w § 9. ust. 2 tego rozporządzenia napisano, że "W przypadku gdy podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy, posiada własny internetowy serwis informacyjny, podmiotową stronę Biuletynu utworzoną przez ten podmiot wydziela się z tego serwisu, poprzez umieszczenie na stronie głównej serwisu przycisku ekranowego Biuletynu z logo Biuletynu, umożliwiającego bezpośredni dostęp do podmiotowej strony Biuletynu". Moim zdaniem jest to grzech pierworodny, który wymaga pokuty, postanowienia poprawy oraz realnych działań zaradczych. Chodzi o to, by nie było już innych serwisów internetowych administracji publicznej niż serwisy, które w systemie prawnym będziemy nazywali Biuletynami Informacji Publicznej (stronami podmiotowymi tychże). Argumentację formułowałem w tym serwisie nie raz (głównie w dziale BIP). Chodzi o standardy tworzenia stron, racjonalność wydatkowania pieniędzy publicznych, zaprzestanie tworzenia dwóch niezależnych ośrodków informacyjnych z których każdy pokazuje inne informacje, każdy na swój sposób niekompletne, lub nieaktualne (np. dane adresowe), itp.

Ponieważ rozporządzenia z 2002 roku nie dało się stosować w praktyce - uznano, że należy je zmienić. Ale nie było wówczas siły sprawczej, która potrafiłaby w łonie administracji rządowej przedstawić lepszy projekt (nie mówiąc już o sile pozwalającej na ogarnięcie licznych serwisów rządowych i zebranie ich w jeden; por. Jeden uczciwy serwis rządu zamiast chmury witryn marketingu politycznego ministrów). Postanowiono zatem czasowo "wykastrować" część przepisów rozporządzenia, które stwarzały problemy (np. te, które mówiły o module bezpieczeństwa przed serwerem www). W ten sposób powstała wydmuszka rozporządzenia, czyli Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej. To miało być takie prowizoryczne rozwiązanie, by zaraz szybko przygotować całkiem nowe rozporządzenie.

Mamy już 2012 rok i ta prowizorka sobie cały czas jest w systemie prawnym. Przy czym w tym "prowizorycznym" rozporządzeniu nie znalazły się przepisy dotyczące statystyk oglądalności witryn. Dla mnie to oznacza tyle, że nie ma podstawy prawnej (pamiętam o zasadzie legalizmu), by administracja publiczna tworzyła statystyki BIP. Była taka podstawa, ale nie ma. Inna sprawa, że nie ma też wielu podstaw prawnych, by administracja publiczna tworzyła swoje "wizerunkowe" serwisy internetowe inne niż BIP, chociaż prawodawca od czasu do czasu w różnych miejscach wpisuje różne przepisy dot. publikowania informacji na takich stronach (niestety prawodawca zaczął wpisywać do systemu prawnego słowo "internet").

Mamy zatem niezły bałagan normatywny, a co za tym idzie mamy też bałagan faktyczny. Nikt nie kontroluje tego, w jaki sposób administracja publiczna pączkuje swoje serwisy internetowe, ile na nie wydaje pieniędzy (w tym przepalając tam kasę z pieniędzy unijnych), czy to racjonalne, czy da się jakoś to powstrzymać w celu racjonalizacji działania państwa, czy ktoś te serwisy w ogóle ogląda poza spambotami. Chociaż - trzeba przyznać - od czasu do czasu ktoś się nad tym pochylał: Przygnębiający raport MSWiA na temat BIP - to raport z 2007 roku, więc również dość historyczny).

Patrząc na to, co zrobili w Wielkiej Brytanii (por. Brytyjski rząd policzył koszty i zdecydował, że zamknie 3/4 rządowych serwisów internetowych) pomyślałem, że może warto, by obywatele zaczęli bardziej metodycznie przyglądać się webmasterskim poczynaniom administracji publicznej. Stąd pomysł na społeczną inwentaryzację. Oczywiście od razu pojawia się problem braku informacji o oglądalności poszczególnych serwisów (a wcześniej nawet problem wskazania kompletnej listy wszystkich serwisów administracji publicznej). Zostały podjęte pewne działania społeczne, które w celach dokumentacyjnych wykorzystują infrastrukturę Google Docs (można sięgnąć m.in. do tekstu "przewodniego", ale też do wglądu dostępne są inne pliki tego projektu). Jak się tak zacząć przyglądać tym serwisom, to wychodzą ciekawe rzeczy. Na przykład serwisy zhakowane, które nadal gdzieś są linkowane, nadal gdzieś we wpisach w DNS istnieją, ale zostały porzucone przez ich gospodarzy (np. serwis Szkoły Podoficerskiej Wojsk Lądowych w Zegrzu).

Na razie w "bazie" jest ponad tysiąc adresów różnych publicznych serwisów (nie tylko rządowych). Jeśli udałoby się wybrać do ewaluacji odpowiednią partię (np. serwisów prowadzonych przez jednostki, organy, podmioty, wobec których premier może realizować uprawnienia nadzorcze), to można by przygotować rzetelną ich ocenę. Wówczas powstaje problem kryteriów ewaluacji. Jednym z istotniejszych pewnie byłyby statystyki oglądalności.

Moim zdaniem nie ma podstaw prawnych, by administracja takie statystyki robiła (co należałoby zmienić w nowym podejściu regulacyjnym dot. BIP-ów, przy okazji rezygnując z odrębności BIP-ów i serwisów własnych, by były tylko BIP-y), chociaż odnotowałem wczoraj, że Administracja publiczna w Polsce pomaga budować Google profile obywateli. Niezależnie od tego wiemy, że czasem ktoś tam przygląda się logom na serwerach. Przykładem niech będzie niedawny raport CERT po atakach styczniowych w sprawie ACTA. Pisałem o nim w tekście Odpowiedź od rzecznika prasowego ABW (jak wiarygodnie informować o ew. atakach na infrastrukturę?) W tym tekście też przywołałem wykresiki:

Wykres dot. serwisu Sejmu RP

Wykres dotyczący "ilości odwiedzin na minutę strony sejm.gov.pl w dniach 21 – 25 stycznia 2012". Nie zdefiniowano pojęcia "odwiedzin", w wyciągu znalazła się jedynie informacja, że "W celu realizacji poniższych statystyk brano pod uwagę ilość odwiedzin stron a nie ilość żądań HTTP". Wydaje się, że rządowy CERT widział jakieś logi, chociaż wydaje się również, że wewnątrz administracji rządowej nie ma standardu mówienia o oglądalności serwisów, nie mówiąc o samym standardzie mierzenia parametrów takiej oglądalności. Bo co to znaczy "odwiedziny stron"?

Pytanie brzmi: skąd obywatel może dowiedzieć się czegoś na temat oglądalności serwisów? Postanowiłem sprawdzić, co wie o serwisach administracji publicznej serwis Alexa.com.

wykres zasięgu dla prezydent.pl

Wykres zasięgu Alexa.com dla serwisu prezydent.pl

wykres zasięgu dla premier.gov.pl

Wykres zasięgu Alexa.com dla serwisu premier.gov.pl

Jeśli rząd z tym nic nie zrobi, to będziemy tylko brnąć w coraz dalsze stadia patologii. Im później się tym zajmie, tym będzie trudniej poprawić stan rzeczy, bo przecież do niektórych serwisów dodaje się nowe informacje, stale powstają nowe serwisy, ktoś dokonuje kolejnych inwestycji i będzie potem pytał: no dobrze, ale ja kupiłem serwery, albo usługi hostingowe, a wy chcecie teraz to zmienić, bez sensu. Otóż właśnie dlatego ta sprawa jest taka pilna.

Przejmujemy państwo.

Opcje przeglądania komentarzy

Wybierz sposób przeglądania komentarzy oraz kliknij "Zachowaj ustawienia", by aktywować zmiany.

Przejmujemy państwo

gratuluję tekstu, choć dla mnie wystarczającym byłby tytuł: Przejmujemy państwo ;)

Tekst

VaGla's picture

Tekst pt. "Przejmujemy państwo" istnieje i podlinkowany jest na końcu komentowanego tekstu.
--
[VaGla] Vigilant Android Generated for Logical Assassination

BIP-y vs. "Strony własne"

Ponieważ kwestia ta pojawia się niczym katonowskie „Ceterum censeo Carthaginem esse delendam” spróbuję się nieco pospierać.

1. Administracja publiczna ≠ administracja centralna, rozwiązania dobre dla jednej nie zawsze będą się sprawdzać w drugiej.
Formalną podstawą do działania gmin jest nadal ustawa o samorządzie, która nadal w zadaniach własnych gmin wymienia np: promocję gminy, (ale także prowadzenie polityki prorodzinnej, wspierania i upowszechniania idei samorządowej).
To są treści i z zadania, które w oczywisty sposób nie mieszczą się w formule określonej dla Biuletynów Informacji Publicznej.
Więcej, tego typu otwarte zapisy dotyczące: "promowania", "wspierania", itp. znajdziemy w też w kompetencjach organów administracji centralnej. Można się na nie krzywić lub oburzać ale one istnieją.

2. Ustawa o informacji publicznej jest aktem od swego zarania wielce ułomnym by nie powiedzieć kalekim, często wewnętrznie sprzecznym i mocno już (biorąc pod uwagę materię BIP-ów) zleżałym.
Urzędnicy (w każdym razie ci którym się chce i rozumieją specyfikę tematu) stoją często przed dylematem - udostępniać informację publiczną tak by była użyteczna i potrzebna czy tak by spełniała formalne wymogi ustawy, bowiem wiele z form udostępniania nie mieści się w ramach nakreślonych przez ustawę o informacji publicznej i stosowne rozporządzenie. Przykładowo, (wspomniany we wcześniejszym poście jako pozytywna alternatywa dla Google Maps) geoportal.gov.pl nie jest BIP-em, a (o horrendum !) „stroną własną” i nie mieści się w ustawowej formule BIP-u, tak jak bodaj wszystkie interaktywne mapy serwowane przez administrację publiczną. Oczywiście można z takich map interaktywnych zrezygnować, serwować je w postaci statycznej co gwarantuje formalny spokój i praktyczną bezużyteczność pokazywanych informacji.

3. Nie chcę przedłużać ale rozumienie zasady legalizmu w tak radykalnie nominalistyczny sposób w jaki Pan czasami prezentuje musiało by prowadzić do paraliżu państwa. Prawo z istoty rzeczy nie nadąża za rzeczywistością - komputery i wykorzystanie Internetu w administracji pojawiły się znacznie wcześniej nim zajął się nimi prawodawca. Zresztą - jakiż to akt prawny nakazywał swego czasu utworzenie GUGiK-owego geoportalu ?
Czy urząd gminy jest władny wywiesić informację na tablicy ogłoszeń czy też łamie tym aktem zasadę legalizmu ? I czym się owa tablica różni od Internetu ?

To prawda - w polskim Internecie znajdziemy masę fatalnie zbudowanych „stron własnych” różnych jednostek administracji: bezwartościowych informacyjnie, nastawionych na tanią (i nieskuteczną) propagandę zamiast na realizację potrzeb społeczne, drogich za to często marnie działających. Prawdą jest jednak też, że podobnie wygląda stan większości BIP-ów.
Ogromny złudzeniem (być może typowym dla prawników) jest jednak przekonanie, iż wystarczy perfekcyjny i odpowiednio rygorystycznie przestrzegany akt prawny by tą sytuację naprawić.
W materii tak szybko zmiennej, nie tylko z tytułu zmiany technologicznych ale także zmian w potrzebach odbiorców nie da się zadekretować ścisłych formalnie wszystkomających rozwiązań, tak samo dobrych dla ministerstwa finansów i teatru miejskiego. Bez zaangażowania osób odpowiedzialnych za informację publiczną szybkiej, ich szybkiej i elastycznej reakcji, nie będzie użytecznej (a nie tylko zgodnej z ustawowym wzorcem) informacji publicznej.

Ale to,że ma być tylko BIP

VaGla's picture

Ale to, że ma być tylko BIP nie znaczy dla mnie tyle, że BIP ma być taki, jak normatywnie jest dziś. Te przepisy trzeba zmienić, by dać realną, ale i precyzyjną ramę e-gov.

--
[VaGla] Vigilant Android Generated for Logical AssassinationBI

Postęp technologiczny, a koło wciąz jest kołem.

Witam.

Ja tylko w kwestii pragmatycznej.
W materii tak szybko zmiennej, nie tylko z tytułu zmiany technologicznych ale także zmian w potrzebach odbiorców nie da się zadekretować ścisłych formalnie wszystkomających rozwiązań, tak samo dobrych dla ministerstwa finansów i teatru miejskiego.
Informacja jest tylko informacją. Niestety ale żadne zmiany technologiczne nie mają na informację wpływu, a jeśli już to tylko w obszarze jej prezentacji czy dostępności.
Z tego co pamiętam, gdy BIP wdrażano, miał on stanowić odpowiednik książki informacyjnej co i jak załatwić, lub co można pozyskać w danym urzędzie lub innej placówce publicznej. Założeniem głównym BIP-u była jego modyfikowalność wręcz natychmiastowa, co znacznie mogło usprawnić np. proces informowania obywatela o zmianach jakie zachodziły w kompetencyjności urzędu. Powstanie BIP-ów, miało zlikwidować i zlikwidowałoby problem jaki napotykamy w wyszukiwarce google. A problemem tym są np. nieaktualne adresy, adresy e-mail, czy numery telefonów, bo gdzieś jakaś stara strona "informacyjna" zawiera takie dane. Słabość funkcjonowania BIP-ów polega nie na ich konstrukcji, ale na braku egzekwowania ich aktualizacji! Głównym jednak błędem było stworzenie ustawy o BIP, zamiast w pierwszej kolejności wybudowania od strony technicznej serwisu będącego pod nadzorem stosownego ministerstwa i dostępnego bezpłatnie dla wszystkich jednostek publicznych. Kolejnym etapem rozwoju tej platformy mógł być serwis ePUAP. Ale w Polsce wszystko jest tworzone metodą "od końca" czyli metodą prowizorek.
Moim zdaniem, tak długo nic pozytywnego z cyfryzacją państwa nie będzie się działo, dopóki pojęcie cyfryzacji będzie opierane na ilości i "nowości" kupowanych komputerów i licencjonowanego systemu operacyjnego. Nawiązując do analogii, to BIP miał być jedną z dróg informacyjnych dla obywatela. A w przypadku zwykłych dróg, widać ciekawą prawidłowość. Droga zbudowana prawidłowo służy użytkownikom przez lata i nie ma znaczenia postęp technologiczny w budowie samochodów. Droga prowadzi z punktu A do punktu B, bo tak została zaprojektowana i taki jest jej cel. Wystarczy o nią dbać aby w niej dziur nie było. A elementem styku drogi z samochodem jest koło! Koło które ma stały kształt, bez względu na to jaki postęp technologiczny na sobie dźwiga. Jak zatem widać, systemy nawet informatyczne należy najpierw projektować, a dopiero potem po usunięciu wszelkich wad zależnych od postępu technologicznego, wdrażać czy nakazywać ustawowo. I takie mechanizmy, wolne od wad postępu technologicznego są w technice informatycznej dostępne od lat. Ale z biegiem czasu stają się tak tanie, że wręcz nieopłacalne dla potrzeb komercyjnego wdrażania. Właśnie w tym miejscu dopatrywałbym się przyczyn porażek wielu projektów informatycznych czy ustawowych dotyczących użytkowania informatyki w obszarze publicznym.

Pozdrawiam.

Piotr VaGla Waglowski

VaGla
Piotr VaGla Waglowski - prawnik, publicysta i webmaster, autor serwisu VaGla.pl Prawo i Internet. Członek Rady ds Cyfryzacji przy Ministrze Cyfryzacji, ekspert w Departamencie Oceny Ryzyka Regulacyjnego Ministerstwa Rozwoju, felietonista miesięcznika "IT w Administracji" (wcześniej również felietonista miesięcznika "Gazeta Bankowa" i tygodnika "Wprost"). Uczestniczył w pracach Obywatelskiego Forum Legislacji, działającego przy Fundacji im. Stefana Batorego w ramach programu Odpowiedzialne Państwo. W 1995 założył pierwszą w internecie listę dyskusyjną na temat prawa w języku polskim, Członek Założyciel Internet Society Poland, pełnił funkcję Członka Zarządu ISOC Polska i Członka Rady Polskiej Izby Informatyki i Telekomunikacji. Był również Członkiem Rady Informatyzacji przy MSWiA, członkiem Zespołu ds. otwartych danych i zasobów przy Komitecie Rady Ministrów do spraw Cyfryzacji oraz Doradcą społecznym Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej ds. funkcjonowania rynku mediów w szczególności w zakresie neutralności sieci. W latach 2009-2014 Zastępca Przewodniczącego Rady Fundacji Nowoczesna Polska, w tym czasie był również Członkiem Rady Programowej Fundacji Panoptykon. Więcej >>